刑罚变更执行是我国刑法、刑事诉讼法所确定的刑罚执行中的一项重要法律制度,对刑罚变更执行进行监督是法律赋予检察机关的一项重要职责。罪犯的减刑、假释和暂予监外执行是刑罚变更执行的主要内容,也是容易产生执法不公的环节,因而成为检察机关刑罚执行监督工作的重点。
十一届全国人民代表大会第五次会议于2012年3月14日通过了《全国人民代表大会关于修改的决定》,对1996年的《刑事诉讼法》(以下简称旧刑诉法)做出了110多处修改。修改后的刑诉法(以下简称新刑诉法)进一步规范了我国的刑事诉讼活动,强化了检察机关的法律监督职能,规定了检察机关对减刑、假释、暂予监外执行裁决前监督的职责,对刑罚变更执行监督工作提出了同步监督的要求,首次以立法的形式明确“执行机关提出减刑、假释、暂予监外执行建议书或意见书应将文书副本抄送人民检察院,人民检察院可以向人民法院或批准机关提出书面意见”。这对刑罚变更执行同步监督制度的完善具有里程碑的作用。
一、对刑罚变更执行进行同步监督的意义和必要性
(一)新刑诉法明确对刑罚变更执行进行同步监督的意义
1.传统的监督模式难以适应刑罚变更执行监督工作的需要
根据修改前刑诉法第215条和第222条的规定,人民检察院对于减刑、假释、暂予监外执行的检察监督,是在收到人民法院的减刑、假释裁定和批准暂予监外执行的机关作出批准决定之后才进行的,如果认为裁定或者决定不当的再提出纠正意见。由于检察机关无法介入减刑、假释、暂予监外执行的呈报和审批过程,对刑罚变更执行的监督是典型的被动监督、事后监督,存在监督操作难、监督落实难、监督效果差的问题。
近年来,利用法律监督的漏洞违法为罪犯办理减刑、假释、保外就医的案件屡见不鲜。2006年四川省监狱管理局原局长李文华被判刑12年,2010年浙江省监狱管理局原局长田丰被判刑7年,2011年湖南省监狱管理局原局长刘万清被判处无期徒刑,2012年辽宁省丹东市监狱原监狱长刘宝昌被判刑10年。李文华、田丰、刘万清、刘宝昌之流明知自己的职责所在,却利用手中权力收受贿赂,违法为罪犯办理减刑、假释、保外就医,肆意践踏法律的公正性、严肃性。这几个前车之鉴的典型案例警示着我们,事后监督的模式存在较大漏洞,对刑罚变更执行有必要进行全过程的同步监督。
2.立法明确同步监督有利于刑罚变更执行监督工作的开展
为解决刑罚变更执行监督滞后的问题,2007年,最高人民检察院明确提出要建立对“减刑、假释、暂予监外执行”的呈报、审批活动全过程同步监督机制,2008年,出台“四个办法”(《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》),规定检察机关收到刑罚执行机关移送的刑罚变更执行的提请材料,应及时审查并签署意见。检察办法的实施将检察机关对刑罚变更执行监督的介入点由裁决环节提前到了提请环节,对刑罚变更执行同步监督的实现起到了较大的推动作用。以笔者所在的荆门市沙洋地区人民检察院为例,该院在实践中将检察监督的介入点选取在监狱刑罚执行部门完成审查之后、监狱长办公会召开之前,只要在对监狱拟提请的刑罚变更执行材料的审查中发现问题,就能及时提出检察意见,使问题在监狱长办公会作出提请决议之前得到纠正,达到了较好的监督效果。但由于对刑罚变更执行提请环节的监督仅依据检察机关的内部规定,对刑罚执行机关约束力不强,监狱刑罚执行部门移送给检察机关的拟提请材料只有薄薄几页纸,检察机关通过审查这些材料只能了解监狱拟提请刑罚变更执行的罪犯的基本信息,不能更深入地了解这些罪犯服刑改造的具体表现情况,在缺乏具体法律规定的前提下,检察机关的监督职权没有得到法律的保障,监督工作能否深入开展往往取决于其与刑罚执行机关的沟通结果。
(二)对刑罚变更执行进行同步监督的必要性
1.法律监督的职权要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。法律监督的作用不仅在于事后纠正错误,更在于对错误结果的预防,要在行为过程中消灭违法之处,避免对社会产生更大的危害。既然法律赋予了检察机关对刑罚变更执行进行监督的权力,就应当允许对刑罚变更执行的全过程进行监督,而对刑罚变更执行的全过程进行监督,就必然要求改变事后监督的做法,进行同步监督。
2.最佳监督效果的实现要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。由于对刑罚变更执行的裁决在实际操作中通常是作出即生效执行,有的罪犯已经减去余刑或者被假释,有的罪犯已经出监,如果采取事后监督的方式,检察机关即使发现问题,纠正起来也困难重重。而同步监督有利于检察机关掌握、熟悉刑罚变更执行案件的情况,及时发现问题及时监督纠正,实现最佳的监督效果。
3.对权力的制约要求检察机关对刑罚变更执行进行同步监督。无制约的权力必然滋生腐败,“权力扩张到哪里,法律控制就应该跟到哪里”[①]。刑罚变更执行属于一种很重要的实体处分权,所以在权力行使之初就要建立相应的制约机制。实行同步监督能够更好地保障相关部门合法行使职权,保证刑罚变更执行“实现正义、维护秩序、保障人权与自由”价值的实现,提高执法公信力。
二、如何实现刑罚变更执行的同步监督
同步监督,包括对实体和程序上的监督,如对被提请刑罚变更执行的罪犯是否符合法定条件,相关证明材料是否真实有效进行监督;对刑罚变更执行提请程序的合法性,审批与裁决程序的合法性进行监督等等。同步监督强调监督的及时性,同时也要认识到,同步监督只是监督的手段,是为了更好更有效地对刑罚变更执行进行监督,而并非脱离检察职能什么都管,由监督机关异化为协助监管机关,检察机关对刑罚变更执行进行同步监督应抓住影响刑罚执行效果的主要环节。
(一)提请刑罚变更执行前日常监督的阶段
在监狱对罪犯提请刑罚变更执行之前的阶段,检察机关是否可以进行监督呢?笔者认为答案应当是肯定的,对刑罚变更执行是否符合法定条件的认定,需要在日常工作中进行同步审查监督:
1.对减刑、假释是否符合法定条件的认定需要进行日常同步监督
现行的刑事法律对于减刑、假释的规定较为原则,从减刑、假释的法定条件看,刑法和司法解释对“确有悔改表现”规定的内容缺乏可操作性,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(法释〔2012〕2号)第2条第1款规定“‘确有悔改表现’是指同时具备以下四个方面情形:认罪悔罪;认真遵守法律法规及监规,接受教育改造;积极参加思想、文化、职业技术教育;积极参加劳动,努力完成劳动任务。”在实践中,各监狱主要是依据“计分考核制度”对减刑、假释条件进行量化,从而确定是否“确有悔改表现”。《监狱法》第56条规定“监狱应当建立罪犯的日常考核制度,考核的结果作为对罪犯奖励和处罚的依据。”《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第23条规定“记分考核应与行政奖罚挂钩,依据罪犯悔改表现的事实给予加分,并依据加分的多少,分别给予表扬、记功、授予劳改积极分子称号;依据罪犯抗拒改造、违规违纪的行为给予扣分,并依据扣分的多少,分别给予警告、记过、记大过。”司法部的这一规定已实行了二十多年,在很多方面已经不适应当前的新形势,存在诸如各地考核标准不一、考核制度设计不尽合理、民警主观决定因素影响较大等问题。
由于计分考核的结果直接影响罪犯是否可以获得减刑、假释,以及提请减刑的幅度等情况,检察机关应当对计分考核的情况进行监督。而计分考核是对罪犯日常的各方面表现情况进行综合考察和评定的量化考核,计分考核的日常性决定了对计分考核的监督也应当具有同样的日常性,即对提请刑罚变更执行之前的阶段的监督应重点落实到日常检察工作之中:一是监督刑罚执行机关对罪犯量化得分公开、奖惩公开、奖励条件公开,对各刑罚执行机关的计分考核依据开展专门检察,清理不合法、不合理的计分考核规范,并予以纠正;二是深入罪犯学习、劳动、生活“三大现场”,对罪犯的日计分考核、奖惩评定情况进行监督,检察并纠正少数监狱民警滥用“自由裁量权”,以及计分存在的漏计、错计等情况;三是要抓好对九类重点罪犯的建档工作,对重点罪犯的健康检查、计分考核、行政奖励、年度考核等情况进行重点掌握和监督;四是要注意搜集罪犯是否积极履行了民事赔偿义务和罚金、是否求得了被害人的谅解、社会危险性是否降低、再犯的可能性等信息资料,作为发表减刑、假释检察意见的原始材料。
2.对暂予监外执行是否符合法定条件的认定需要进行日常同步监督
新刑诉法第254条规定“对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,有下列情形之一的,可以暂予监外执行:(一)有严重疾病需要保外就医的;(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;(三)生活不能自理,适用暂予监外执行不致危害社会的。对被判处无期徒刑的罪犯,有前款第二项规定情形的,可以暂予监外执行。对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯,或者自伤自残的罪犯,不得保外就医。对罪犯确有严重疾病,必须保外就医的,由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。”在司法实践中,暂予监外执行绝大多数是保外就医这种情形作出的,而需要保外就医的病情目前仍是依据1990年由司法部、最高人民检察院、公安部联合发布的《罪犯保外就医伤残范围》确定,由于受当时医学发展及法制环境的影响与制约,该规范性文件界定的病残范围狭窄,条件限制较多,已经无法跟上法律体系的变化发展,远远不能适应当前工作的实际需要。由于法律法规的滞后,在实际操作中,刑罚执行机关往往容易走入两个误区:一是随意适用《罪犯保外就医伤残范围》第30条“其它需保外就医的疾病”,严重放宽了保外就医的尺度,使不符合保外就医法定条件的罪犯也得到了保外就医;二是过于严格控制保外就医,只有对接到“病危通知书”有在短期内死亡可能的罪犯,才给予办理保外就医。
随着宽严相济司法政策不断深入,给保外就医法律监督工作带来了更加严峻的考验,要求检察机关改变监督的模式,变事后监督为同步监督,对病残罪犯的案情、病史、改造表现、病情等在日常工作中进行调查了解,对其中符合保外就医法定条件的罪犯的情况进行重点掌握,以便及时发现刑罚执行机关提请的保外就医案件之中的问题,并有针对性地提出检察意见,坚决杜绝在罪犯保外就医过程中的钱权交易、弄?作假、徇私舞弊等情况的发生。
(二)提请刑罚变更执行办理的阶段
监狱对刑罚变更执行一般每季度集中成批提请一次,由于时间紧材料多,而检察人员少,采取翻阅卷宗等有限的几种审查方式,无法对所提请刑罚变更执行罪犯的改造情况进行全面掌握。
宁夏回族自治区节约用水条例
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告
（第三十九号）
《宁夏回族自治区节约用水条例》已由宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2007年3月29日通过，现予公布，自2007年5月1日起施行。
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会
2007年3月29日
宁夏回族自治区节约用水条例
（2007年3月29日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了科学合理利用水资源，节约用水，根据《中华人民共和国水法》和有关法律、法规的规定，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 自治区行政区域内节约用水及其管理活动，适用本条例。
第三条 节约用水应当坚持统一规划、统筹兼顾、合理调配、高效利用的原则，实行总量控制和定额管理相结合的制度。
第四条 县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理的权限负责节约用水工作的组织实施、监督管理。
自治区人民政府水行政主管部门所属的节水管理机构按照权限具体负责组织、指导和监督节约用水工作。
县级以上人民政府建设行政主管部门及其他有关行政主管部门按照职责分工，做好相关的节约用水工作。
第五条 各级人民政府应当将节约用水纳入国民经济和社会发展计划，保护和合理开发、利用水资源，健全节水社会化服务，推广节水新技术、新工艺、新设备，组织开展节水宣传活动，提高全社会的节水意识，建立节水型社会。
鼓励和扶持对污水、咸水、中水以及雨水等的开发、综合利用。
第六条 任何单位和个人都有节约用水的义务。
县级以上人民政府对在节约用水工作中做出突出贡献的单位和个人应当给予表彰和奖励。
第二章 节水规划
第七条 县级以上人民政府水行政主管部门应当根据上一级人民政府及其水行政主管部门编制的节约用水规划、本行政区域水资源综合规划以及水量分配方案和用水定额，会同同级有关部门编制本行政区域节约用水规划，报本级人民政府批准后实施，并报上一级人民政府水行政主管部门和所在地流域管理机构备案。
第八条 编制节约用水规划应当遵循以下原则：
（一）突出重点、兼顾一般、全面推进、讲究效益；
（二）先进技术与常规技术相结合，强制节水与效益引导相结合，工程措施与非工程措施相结合；
（三）本区域与行业关系相协调，社会经济与节约用水关系相协调，节约用水规划与水资源综合规划相协调。
第九条 节约用水规划应当包括下列主要内容：
（一）水资源状况、用水现状和节约用水潜力；
（二）节约用水目标和总体安排；
（三）节约用水指标体系；
（四）节约用水措施；
（五）节约用水实施计划、保障和监督措施；
（六）污水处理回用、咸水、雨洪水利用等；
（七）其他与节约用水有关的事项。
第十条 节约用水规划未经批准机关同意，任何单位和个人不得变更。
第三章 计划用水
第十一条 自治区人民政府在国家公布的节约用水产业投资导向和高耗水产业投资限制目录基础上，补充制定本自治区农业、工业、服务业节约用水投资导向目录和高耗水工业、服务业投资限制目录以及禁止使用的工艺、设备和产品名录。
第十二条 自治区人民政府水行政主管部门应当组织有关行业主管部门制订本行业用水定额标准，经质量技术监督行政主管部门审定后，由自治区人民政府公布。
无行业主管部门的用水定额由自治区人民政府水行政主管部门会同有关部门制定，由自治区人民政府公布。
用水定额应当根据国家、行业或者地方标准及自治区水资源供求和社会经济技术条件变化情况定期进行修订并公布。
第十三条 县级以上人民政府发展和改革主管部门、水行政主管部门应当根据本行政区域节约用水规划，用水定额、经济技术条件以及可用水量，制定本行政区域年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。
第十四条 申领取水许可证的取水单位或者个人（以下统称取水户）应当在每年的12月31日前，向有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门报送本年度的取水情况和下一年度取水建议，按照核定的年度取水计划取水。
县级以上人民政府水行政主管部门依照本行政区域下一年度取水计划、取水户提出的下一年度取水计划建议，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，向取水户 下达下一年度取水计划。
取水户因特殊原因需要调整年度取水计划的，应当经有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门同意。
第十五条 因建设施工等非生活用水临时取水的，建设单位应当提前三十日向有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门提出临时用水申请，按批准的计划取水，并缴纳水资源费。
第十六条 取水户用水应当每三年至少进行一次水平衡测试。产品结构发生变化时，应当及时复测。水平衡测试结果应当报送县级以上人民政府水行政主管部门作为制定用水定额、用水计划的依据。
第十七条 农业用水应当完善计量方式，推广安装用水计量设施，供水单位按用水量直接向用水户收取水费。
农业用水超定额的实行超定额加价制度。
使用自备井或者公共供水管网的工业、服务业、城乡居民用水必须安装计量设施，实行分户计量，按实际用水量缴纳水资源费。对城市居民用水，推行阶梯式水价。对非居民用水，实行超计划超定额加价制度。
收费及加价收费的具体标准由自治区人民政府价格主管部门会同水行政主管部门及行业主管部门制定。
第十八条 供水单位应当建立供水统计制度，按月向有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门报送供水统计资料。
取水户应当建立节约用水管理制度，加强对用水状况的日常管理，做好用水记录。
第四章 节约用水
第十九条 各级人民政府应当加快农业种植结构的调整，节约农业灌溉用水，提高用水效率。
鼓励农民参与灌区管理，建立健全农民用水者协会，形成政府扶持、农民参与、灌区自主经营的农业供用水管理体制。
第二十条 各级人民政府应当根据当地自然条件和经济发展水平，采用工程节水与农艺节水的方法，推广渠道防渗、管道输水、小畦灌溉、沟灌、喷灌、滴灌、渗灌和地膜覆盖、耙耱保墒等节水灌溉方式和技术。
第二十一条 鼓励单位和个人投资兴建农业节水设施。对农业节水项目和具有节水措施的农业开发项目，有关部门应当优先立项。
鼓励山区农村集体经济组织和农民个人兴建集雨水窖、水池、水塘等蓄水工程，拦蓄雨洪水，增加有效水源。
第二十二条 引黄灌区应当实行井渠结合，采取引水、蓄水、提水的节水措施，开发利用浅层地下水。在不具备正常灌溉条件的地区，应当采取多种方式集蓄雨水，合理利用当地各种分散水源，解决用水。
第二十三条 水行政主管部门及其节水管理机构应当会同建设行政主管部门和其他相关部门开展城市节水工作，促进节水产品的研发，推广节水设备和器具，加快供水管网改造，降低管网漏失率。
第二十四条 新建、改建、扩建的建设项目，应当采用节水型的工艺、设备和器具。节约用水设施必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产。建设单位组织建设项目竣工验收时，县级以上人民政府水行政主管部门和有关部门应当参加节水设施竣工验收，未经验收或者验收不合格的节水设施，不得投入使用。
用水单位不得擅自停止使用节约用水设施。
第二十五条 工业企业应当采用节约用水的新技术、新工艺和新设备，并对耗水量高的技术、工艺和设备进行节约用水技术改造；未建设节约用水设施的，应当在自治区人民政府水行政主管部门规定的期限内补建。
第二十六条 工业用水重复利用率低于国家有关部门规定指标的行政区域，不得增加本行政区域工业用水定额或者工业用水量。
工业间接冷却水应当循环使用或者回收使用，循环使用率不得低于95％，不得直接排放。
以水为原料生产纯净水、饮料等产品的企业应当采用节水措施，减少水资源的损耗，产水率不得低于国家和自治区有关部门规定的标准；尾水应当回收利用，不得直接排放。
第二十七条 有条件的地区应当推进污水处理及再生水利用，建设公共再生水管网，统筹调配再生水的使用。
第二十八条 再生水输配管线覆盖区域内的工业用水，应当使用符合用水水质要求的再生水。
第二十九条 服务业应当采取一水多用，循环用水等节约用水措施。
高耗水服务业未采用节水设备或者未兴建节约用水设施的，应当在当地县级以上人民政府水行政主管部门规定的期限内进行节约用水技术改造。
第三十条 园林绿化、环境卫生、住宅小区、单位内部景观绿化和洗车业、建筑业应当优先使用再生水。
城市园林绿化应当选用耐旱型树木、花草，推广采用穴灌、喷灌、滴灌、微灌等节水型灌溉方式，不得采用耗水量高的灌溉方式。
第三十一条 年用水量超过规定标准的宾馆、饭店、学校、国家机关和企业事业单位等，应当逐步建设再生水设施，使用再生水。
城镇居民、机关和企业事业单位应当加强住所和单位用水设施的维护保养，防止水的跑、冒、滴、漏。
第三十二条 鼓励依法取得取水权的取水户实行节余水资源的有偿转让。
水资源短缺和地下水超采区域应当调整产业结构，限制建设高耗水工业和服务业项目。
新建工业项目取用黄河水的，无水权指标的，应当通过水权转让方式解决用水。
第三十三条 在饮用水水源地保护区内，禁止排放剧毒废液,倾倒、堆放、掩埋工业废渣、粪便和其他有害废弃物；禁止建设化工、电镀、造纸、皮革、放射性等对水源污染严重的项目和从事其他污染水源水质的活动，防止水源污染和水体污染。
第五章 保障措施
第三十四条 县级以上人民政府应当逐年增加节水专项资金的投入，加大对农业节约用水的投入力度，支持节水灌溉、节水技术研究、节水工程的建设和改造以及污水处理和回用设施的建设。
第三十五条 县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对节约用水工作的监督检查。按照管理权限对取水户的用水情况、节约用水措施等进行考核。
第三十六条 县级以上人民政府水行政主管部门应当根据水资源状况和节约用水技术发展状况,制定具体的节约用水技术规范,加强节约用水技术和节水器具的推广工作。
第三十七条 县级以上人民政府水行政主管部门应当制定节水应急预案，经本级人民政府批准后，按照保障生活、生产、生态和其他用水的先后顺序对取水户采取限制性用水措施。
第三十八条 县级以上人民政府水行政主管部门应当制定节约用水的公益性宣传计划，定期开展宣传活动。
新闻媒体应当配合水行政主管部门开展的节约用水公益宣传，对浪费用水的行为进行舆论监督。
第三十九条 公共供水单位应当加强对供水管网的维护管理，定期进行管网查漏，提高供水管网检测和维护水平，保障供水管网漏失率符合国家规定标准。
使用自备水源的单位，应当采取防渗、防漏措施，加强用水管理和生产用水的回收利用以及供水管网的维护和管理，防止浪费。
供水管网产权单位应当加强管网养护和维修，定期检测，建立完备的供水管网技术档案，及时对跑水、漏水事故进行抢修。
第四十条 消防、环境卫生等市政设施的产权人或者管理人应当加强用水设施管理，防止水的泄漏、流失或者挪作他用。禁止盗用消防设施用水。
第四十一条 建设施工单位在道路、建筑物和构筑物等工程建设时，不得损坏供用水设施；造成供用水管道及其设施水泄漏、流失的，应当及时抢修、维修，维修费用和损失的水量由施工单位承担。
第
六章 法律责任
第四十二条 违反本条例规定，建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用的，依法责令停止使用，限期改正，处五万元以上十万元以下罚款。
第四十三条 违反本条例规定，工业企业、高耗水服务企业未采取节约用水措施或者未兴建节约用水设施的，责令限期改正，处以二万元以上五万元以下罚款，封闭用水设施。
第四十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，责令限期改正，处以五千元以上二万元以下罚款：
（一）不按规定报送年度取水情况的；
（二）不办理计划用水指标擅自用水的；
（三）擅自停止使用节水设施的；
（四）未按规定进行水平衡测试的；
（五）工业间接冷却水循环使用率低于规定指标或者未回收使用的；
（六）纯净水、饮料等生产企业产水率低于规定标准或者未回收利用尾水的；
（七）盗用消防设施用水的。
第四十五条 违反本条例规定，建设施工单位施工损坏供用水设施，造成水泄漏、流失的，处以一千元以上一万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第四十六条 本条例规定的行政处罚由县级以上人民政府水行政主管部门依照管理权限决定。
第四十七条 当事人对行政处罚机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十八条 水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员不履行本条例规定职责或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在单位或者行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十九条 本条例自2007年5月1日起施行。
