关于印发《流通环节食品安全整顿工作方案》的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-04 11:35:46 浏览:8765
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关于印发《流通环节食品安全整顿工作方案》的通知
国家工商行政管理总局
关于印发《流通环节食品安全整顿工作方案》的通知
工商食字[2009]64号
各省、自治区、直辖市工商行政管理局：
现将《流通环节食品安全整顿工作方案》印发给你们，请结合各地实际，高度重视，精心组织，认真抓好落实。
国家工商行政管理总局
二〇〇九年三月二十三日
流通环节食品安全整顿工作方案
为深入贯彻落实国务院办公厅印发的《食品安全整顿工作方案》（国办发[2009]8号），进一步加强流通环节食品安全监管，维护食品市场经营秩序,保护消费者合法权益，制定本工作方案。
一、指导思想和工作目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，认真贯彻党的十七大、十七届三中全会、中央经济工作会议和党中央、国务院关于食品安全工作的部署和要求，坚持治理整顿与振兴产业相结合、集中整治与长效机制建设相结合、企业自律与政府监管相结合，统筹兼顾，突出重点，强化监管，深入开展食品安全整顿，切实规范流通环节食品经营行为，保障食品市场消费安全，促进食品产业持续健康发展，让人民群众买得放心、吃得安心。
（二）工作目标
用两年左右时间集中开展流通环节食品安全整顿，确保食品生产经营主体资格合法有效，销售者进货查验和进销货台帐制度得到严格执行，食品安全监管制度得到有效落实，食品经营行为规范有序，食品质量安全水平明显提高，流通环节食品安全状况进一步好转，人民群众食品消费安全感进一步增强。
二、整顿工作任务和重点
紧紧围绕消费者举报多的食品和薄弱环节，进一步加大市场监管执法力度，按照《食品安全整顿工作方案》的部署和要求，深入开展专项执法检查。
（一）集中开展奶制品市场专项执法检查。在前一阶段工作的基础上，深入贯彻《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》以及总局的实施意见，严格监督奶制品销售者落实进货查验制度和进货台账制度，特别是继续仔细查验对2008年9月14日前生产的奶制品经生产企业重新检验合格的报告和标识；突出重点市场、重点区域和重点奶制品销售者，严格规范经营行为，进一步整顿和规范奶制品市场秩序，促进奶制品行业健康有序发展。
（二）集中开展打击流通环节违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的专项执法检查。按照卫生部、工商总局等九部、局《关于开展全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治的紧急通知》的部署和总局《实施方案》的要求，监督流通环节食品和食品添加剂经营者进行自查自纠，对重点食品、重点区域和重点食品经营者适时开展集中检查行动，加大监管执法力度，依法严厉查处流通环节食品经营者在食品中添加非食用物质和滥用食品添加剂的行为以及违法销售食品添加剂的行为，建立健全有效的流通环节食品添加剂销售和使用的监管机制。
（三）集中开展重点食品以及季节性、节日性食品的专项执法检查。各地要把开展重点食品专项执法检查作为整顿工作的重要任务，着力解决本地区食品市场存在的突出问题。一是要集中开展重点品种的专项执法检查。要以消费者申诉举报多和与人民群众生活密切相关的食品品种为重点，突出抓好奶制品、肉制品、米面制品、禽蛋制品、儿童食品、老年食品、膨化食品、豆制品、饮料、糕点、月饼、干果、调味品、食用油、酒类、腌制食品、冷冻食品等品种以及超市自制食品的专项执法检查，严厉打击销售过期霉变食品、“三无”食品等违法行为，切实解决人民群众反映强烈的问题。二是要集中开展重点区域的专项执法检查。要以城乡结合部、旅游景区、车站码头为重点，依法抓好小食品店、小摊点、小市场的专项检查，集中执法力量加大市场巡查力度，坚决依法取缔无照商贩，严厉打击制售假冒伪劣食品违法行为。三是要集中开展季节性、节日性食品市场专项执法检查。要以“五一”、中秋、“十一”、元旦、春节为重点，突出抓好对节日性食品以及季节性食品的检查，重点整治价实不符、过度包装、搭售商品、虚假宣传及欺诈消费者等问题，切实保障节日食品和季节性消费安全。四是要集中开展对重点食品经营企业和市场的专项执法检查。要以商场、超市、批发市场、集贸市场和食品经营企业为重点，突出抓好市场开办者和经营者自查自纠和自律工作，认真监督落实食品经营者对食品安全的法定责任和义务，由基层工商所按辖区逐户检查排查，监督市场开办者、经营者自查和整改食品安全方面的问题，切实做到不进、不存、不销假冒伪劣食品和不合格食品，严格规范食品经营者的经营行为。
（四）集中开展农村食品市场专项执法检查。各地在农村食品市场专项执法检查中要紧紧围绕农民群众反映强烈的问题，突出整治重点，加大整顿力度。一是要加大对农村城镇、集镇、乡村举办的食品交易会、庙会和旅游景区景点、车站码头等经营食品的监管力度，严格规范农村食品经营秩序；二是要加大对城乡结合部和乡镇各类食品批发市场、集贸市场，特别是食杂店的监管力度，狠抓重点场所和经营者的整治，严格规范经营行为；三是要加大对消费者反映强烈和与农民群众日常生活消费关系密切的食品品种的监管，狠抓重点品种的整治，强化对食品质量安全的监管，严格规范食品市场安全准入行为；四是要加大推进农村食品安全示范店建设的力度，加快推进食品安全示范店建设进程，不断扩大覆盖面，努力提高规范化水平。
同时，要进一步加大对食品广告的监管力度，依法严厉查处含有虚假、夸大内容的食品广告，严厉查处涉及宣传疾病预防、治疗功能的违法食品广告；坚决制止和查处有关部门或者机构、协会违法推荐食品的广告；严格监管声称具有特定保健功能的食品广告，广告宣传的产品功能和成分与标签、说明书不一致的，要责令停止发布，并依法查处。对于被确认为不符合食品安全规定的食品，要立即停止发布该食品的广告。
三、整顿工作的措施
（一）加大食品生产经营者经济户口和信用分类监管力度，严把市场主体准入关。
对从事食品生产经营的，严格按照法定条件，审验法律、行政法规和国务院决定规定的许可文件，未获得相关许可文件的，一律不予登记注册，严把食品生产经营主体准入关。继续按照《关于对食品经营主体予以特别标注的通知》规定，对食品经营主体及时进行特别标注，加大对食品生产经营者的经济户口和信用分类监管力度。建立与许可证发放机关的信息沟通机制，根据许可机关通报的信息依法及时吊销违法经营者营业执照或者责令其变更经营范围。在当地政府统一领导和协调下，按照相关部门的职责分工依法查处和取缔无照经营食品违法行为，确保食品生产经营主体资格合法有效。
（二）加大流通环节食品质量监管力度，严格食品质量市场准入。
加大对食品销售者切实履行法定责任和义务的监督力度，切实提高食品经营者自律水平。依法监督食品销售者建立并执行进货查验和进货台账制度，监督从事食品批发业务的销售企业建立销售台账，监督市场开办企业、柜台出租企业、展销会举办企业建立并执行食品安全管理制度；以严格监督从事食品批发和配送业务的销售企业执行进货查验制度和购销台账制度并出具票据随货同行为重点，进一步推进和落实既符合规定又符合实际情况的“两项制度”（进货查验制度和购销台账制度）建设，积极鼓励有条件的销售者建立电子台账，积极探索和完善流通环节食品安全可追溯制度。加大食品质量监管力度，切实提高食品质量保障水平。加强对食品包装、标识、生产日期、保质期等监督检查，按照“上下联动、内外结合、资源共享”的原则，依据法律、法规和新“三定”方案，完善和创新流通环节食品安全监测机制和方式，针对流通环节特点和消费者投诉、申诉和举报的情况，科学确定食品监测的范围、品种、项目和方式，加强对食品安全监测信息的统计、分析和利用，及时进行消费警示和提示。同时，要充分利用相关部门检测、行业协会检测、销售者自检、消费者送检所反映的信息，对经法定检验机构依法确认的不合格食品，有针对性地依法开展市场清查。要加大对不合格食品退市的跟踪监管力度，切实提高食品安全监控水平。建立健全行政监管责令退市和销售者主动退市相结合的监管机制，监督食品销售者对被告知、通报或者自行发现的不合格食品立即采取停止销售、追回已售出的食品并造册登记等退市措施，对有关部门通报和监督检查中发现的不合格食品依法责令销售者退市，并加强对不合格食品退市后的跟踪监管，严防再次流入市场。
（三）加大食品市场日常巡查力度，严格规范食品经营行为。各地要认真贯彻《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》，按照“六查六看”要求，将监管重心下移，严格落实基层工商所食品安全日常巡查和属地监管责任制，突出重点场所、重点区域、重点销售者，采取增加巡查频次、完善巡查内容、提高巡查效率等措施，有针对性地开展市场巡查，及时发现和查处违法违章行为，依法加大对制售假冒伪劣食品等违法案件的查处力度，切实规范食品销售者的经营行为。要将食品市场巡查与经济户口管理、食品质量监测、食品分类监管与信用分类管理等结合起来，建立健全食品安全违法行为记录制度，建立违法案件信息库，完善监管档案，并加强对监管数据的统计分析，切实提高日常巡查的针对性和有效性。
（四）加大食品市场分类监管力度，切实提高监管执法效能。针对商场、超市、批发企业、批发市场、集贸市场和食品店经营食品的不同特点和不同经营管理状况，有针对性采取分类监管措施，切实提高食品安全监管执法效能。对商场、超市、批发市场及食品批发企业，重点监督其落实进货查验和购销台账制度等法定责任和义务，鼓励和督促经营者建立和完善协议准入、质量自检、质量承诺和不合格食品退市等自律制度，严格食品质量市场准入和保障销售食品质量。对农村集贸市场，重点是推广“一户多档”、“实名登记”、“证明登记”、“标牌公示”等四项制度，引导其规范和诚信经营。对食品店尤其是农村食品店，重点是监督其落实进货台账制度，仔细查验和妥善保管食品批发和配送经营者出具的销货单据，引导其积极参与创建食品安全示范店活动，配合商务部门推进食品物流配送和连锁经营，确保食品质量合格、经营行为规范。
（五）加大案件查办力度，严厉查处各类食品违法行为。要强化案件查办工作，尤其要抓好对食品大要案件的排查和督办工作。对流通环节食品违法案件涉及生产环节的食品质量问题，既要依法查处经销不合格食品及其它质量违法行为，又要将有关情况及时移交和通报质检等相关职能部门。要认真做好行政执法与刑事司法的衔接工作，对涉嫌犯罪的及时依法移送公安机关处理。要充分发挥12315行政执法体系的作用，及时受理和处理食品安全方面消费者的申诉举报，依法调解消费纠纷，严厉查处违法行为，切实保护好消费者的合法权益。
（六）加大食品安全信息化网络体系和长效监管机制建设力度，进一步健全食品安全预警防范和应急处置机制。各地要加快推进食品安全信息化监管网络建设，努力形成从总局到工商所五级纵向贯通以及与地区间、部门间、经营者和社会公众网络间横向联接的体系，逐步实现“网上查询、网上咨询、网上受理、网上查办、网上调度指挥、网上应急处置、网上动态监管、网上发布信息”的目标。要强化食品安全监管信息的联网应用，加强食品安全监管信息的采集和综合分析利用，及时发布消费提示、警示，努力做到事前调控、事前把关，有效防范食品安全事故；进一步健全食品安全监管网络，运用无线执法平台、移动查询终端等现代科技手段，有效开展网上预警防范和应急处置。各地要进一步完善食品安全应急预案，加强应急机构、队伍、车辆、物资、设备保障，开展应急演练和应急系统检查，切实建立和完善食品安全预警防范和应急处置机制。
四、整顿工作的要求
（一）加强领导，认真组织实施。
各级工商行政管理机关要从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，进一步提高对流通环节食品安全监管工作重要性、艰巨性、长期性和复杂性的认识，进一步增强政治意识、大局意识、责任意识，本着对党和人民高度负责的态度，切实把加强食品安全监管工作作为市场监管工作的重中之重，当作一项政治任务来抓。在地方党委、政府的领导下，切实加强对流通环节食品安全整顿工作的领导，一把手亲自抓，分管领导具体抓，相关职能机构按职责分工协作抓，形成齐抓共管的工作格局。要结合本地实际，研究制定具体的工作方案，层层分解任务，积极认真负责地抓好整顿工作的组织实施。各地要切实加强食品安全监管执法队伍建设，充实执法力量，加强业务培训，保障执法装备和经费，进一步提高食品安全监管的能力和水平。
（二）健全责任制度，严格责任追究。
各级工商行政管理机关要进一步建立健全工商行政管理机关对流通环节食品安全属地监管领导责任制、职能机构指导监督责任制和食品安全基层监管岗位责任制。总局食品流通监督管理司牵头，会同有关单位，负责流通环节食品安全整顿的综合协调工作，各地工商行政管理机关也要明确一个内设机构牵头负责流通环节食品安全整顿的综合协调工作，并明确各内设机构的分工。内外资企业登记注册、监督和个体私营经济监管机构要加强对食品生产经营主体的登记管理，查处违反登记管理法律法规的行为，依法取缔无照经营；消费者权益保护机构要及时受理和依法分流、处理消费者的咨询和申诉举报，依法保护消费者合法权益；食品流通监管机构要依法加强食品市场监管，依法查处流通环节食品安全违法案件；市场监管机构要加强对批发市场、集贸市场食品安全的监管，加强食品交易市场信用分类监管，规范食品市场秩序；竞争执法、直销监管、商标管理、广告监管等机构要分别加大对食品市场不正当竞争、传销、商标侵权、虚假广告违法行为的查处力度。纪检、监察机构要对食品市场监管执法工作进行行政监察。要将食品安全日常监管责任落实到基层，按照划片分段、责任到人的要求，把监管任务落实到工商所每一名执法人员。要严格责任追究制度，发生食品安全监管责任问题的，要依据有关法律、法规和规定严肃追究相关单位和人员的责任。
（三）协作配合，形成工作合力。
各级工商行政管理机关食品安全监管机构和其他相关职能机构在工作中既要坚持各司其职，各负其责，又要加强内部间的相互配合，分工协作，形成合力。要加强区域间、地区间以及与卫生、农业、质检、公安、商务和食品药品监管等部门之间的协作配合，优势互补，信息互通，不断提高监管执法的整体合力。要密切与新闻媒体的联系，加大宣传工作力度，强化对食品安全整顿工作的舆论引导和监督。
（四）强化督导，狠抓检查落实。
各级工商机关要加强对各项工作的督查督办，一级抓一级，层层抓落实。要切实改进工作作风，各级工商行政管理机关领导干部和职能机构都要深入执法监管第一线，认真调查研究，了解一线情况，解决实际问题，有针对性地加强指导、督促和检查。要把组织领导、工作任务、工作措施、工作责任、人员力量和经费保障等逐项落到实处，确保各项工作取得实实在在的成效。总局将适时组织对食品安全整顿工作进行督查。
附件：流通环节食品安全整顿工作情况统计表
流通环节食品安全整顿工作情况统计表
填报单位： 填报人：
填报时间： 年 月 日
类 别 单位 数 量 其中农村市场
出动执法人员 人次
检查经营户 户
检查批发市场、
集贸市场等各类市场 个
取缔无证照经营户 户
吊销食品流通许可证 户
吊销营业执照 户
捣毁制假售假窝点 个
查处制售假冒伪劣食品案件 件
查处制售假冒伪劣食品案值 万元
罚没金额 万元
移送司法机关案件 件
受理和处理消费者申诉和举报 件
为消费者挽回经济损失 万元
报送方式和要求：通过工商行政管理网（网址：http://172.16.1.11），于每月15日前报送上月情况，并于6月15日前报送上半年（截止5月31日）的情况；于12月底前报送全年的情况。
广元市除四害管理办法(已废止)
四川省广元市人民政府
广府发〔2003〕38号
广元市人民政府关于印发《广元市除四害管理办法》的通知
各县、区人民政府，市级各部门，各开发区管委会：
现将《广元市除四害管理办法》印发你们，请遵照执行。
二○○三年十一月二十六日
广元市除四害管理办法
第一章 总 则
第一条 为有效地消灭苍蝇、蚊子、老鼠和蟑螂(以下简称“四害”)，控制虫媒鼠媒 疾病传播
，保障人民身体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法
》和《四川省爱国卫生管理办法》等有关法律、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内的机关、团体、部队、学校、企事业单位(以下简称单 位)和个人都应遵守本办法。
第三条 市、县区人民政府、开发区管委会必须把除四害工作纳入目标管理，明确 任务，落实责任，确保除四害达标。
第四条 市、县区、开发区爱国卫生运动委员会办公室(以下简称爱卫办)负责除四害 的监督管理和组织实施工作。
杀鼠剂经营资格核准和经营的指导工作，城市由爱卫会负责，农村由县级或县级以上农业 部门负责。
卫生、农业、畜牧、林业、建设、工商、人防、流通协会等部门应当按各自的职责， 加强除四害管理。
第五条 教育、文化、卫生、宣传等部门及社会团体均有义务积极宣
传和普及除四害知识，以提高全市人民的卫生素质，树立人人爱清洁、个个讲卫生的社会新 风尚。
第六条 在除四害工作中做出显著成绩的单位和个人，由同级人民政府或爱卫会给予 表彰和奖励。
第二章 标准与要求
第七条 灭鼠。各单位、个体工商户、居民户应有防鼠、灭鼠措施。食品、仓储等特
殊行业要有完善的防鼠设施，要采取堵洞、器械捕捉、药物毒杀等方法消灭老 鼠， 并加强对老鼠的防范。
采用粉迹法阳性粉块不超过3%；有鼠洞、鼠粪、鼠咬痕等鼠迹的房间不超过2%；重点单位防
鼠设施不合格处不超过5%；不同类型的外环境累计2000米，鼠迹不超过5处。
第八条 灭蝇。各单位、个体工商户、居民户应采取综合防治措施严格控制室内外
苍蝇孳生。加强垃圾、粪便和其它废弃物的处理，严禁随地倾倒、堆放垃圾。采取诱捕、拍
打和毒杀等方法消灭成蝇。生产、生活垃圾应日产日清，对垃圾箱(站、池、桶)、厕所应及 时清理，定期洒药。
重点单位有蝇房间不超过1%，其它单位不超过3%，平均每阳性房间不超过3只；重点单位防
蝇设施不合格房间不超过5%；加工、销售直接入口食品的场所不得有蝇；蝇类孳生地得到有 效治理，幼虫和蛹的检出率不超过3%。
第九条 灭蚊。各单位、个体工商户、居民户应严格控制所属范围内的蚊子孳生，
彻底整治蚊子孳生地，及时排除积水，平整洼地。对各类积水池(缸)、地下室、阴阳沟、灌
渠、池塘等应采取防护、药物杀灭措施。采用药物烟薰、喷洒等方法消灭成蚊。
居民住宅、单位内外环境各种存水容器和积水中，蚊幼及蛹的阳性率不超过3%，用500ml收
集勺采集城内大中型水体中的蚊幼或蛹阳性率不超过3%，阳性勺内
幼虫或蛹的平均数不超过5只；特殊场所白天人诱蚊30分钟，平均每人次诱获成蚊数不超过1 只。
第十条 灭蟑螂。各单位、个体工商户、居民户应采取堵缝抹洞、翻箱倒柜搞卫生，
消除蟑螂的栖息场所，运用粘捕、毒饵或喷洒药物等方式杀灭蟑螂。
室内有蟑螂成虫或若虫阳性房间不超过3%，平均每间房大蠊不超过5只，小蠊不超过10只；
有活蟑螂卵鞘房间不超过2%，平均每间房不超过4只；有蟑螂粪便、蜕皮等蟑迹的房间不超 过5%。
第十一条 除四害达标纳入卫生先进单位考核评比重要条件，各级卫生先进单位必 须达到国家规定的除四害标准。
第三章 监督管理
第十二条 除四害工作实行“以块为主、条块结合、单位负责”的原则，各县区、开 发
区爱卫办、街道办事处、乡镇政府、居(村)委会要切实负责做好本辖区范围内除四害的组织
、领导、监督、检查工作。各基层单位的主管部门应协同抓好所属系统的除四害工作。各单
位、个体工商户、居民住户均应服从辖区的领导，确保各自范围内除四害达到规定标准。
第十三条 除四害工作坚持“治本为主，标本兼治”和专业队伍与群众运动相结合的 原则，采
取改造环境、控制四害孳生地及直接杀灭四害等综合措施，对易孳生或易招致四害的行业和
场所，在生产、经营、贮存、运输及废弃物处理中，要落实专人或兼职管理人员，建立健全
管理制度，完善防范和杀灭四害的措施，严格控制四害的繁殖。
城市灭鼠由爱卫会负责，农村灭鼠由农业部门负责。按照城乡结合、统一时间、统一培训、 统一供药、统一检查的原则，在每
年春秋两季开展全市统一灭鼠行动，其它“三害”即苍蝇、蚊子、蟑螂的杀灭适时开展。
第十四条 除四害药品、药械的采卖必须是国家批准生产经营的合格产品，严禁采卖
国家明令禁止使用的药品进行消杀。杀鼠剂使用统一新标签和防伪标识。
第十五条 除四害药品、药械要实行专人管理，建立健全各项管理制度，确保除四害 工作的正常开展。
杀鼠剂定点经营单位要建立经营台账，实行可追溯管理制度。
开展除四害活动必须采取相应安全措施，严格控制使用剂量，禁止乱用滥 用，防止事故的发生。
第十六条 市除四害技术指导站在市爱卫办领导下，负责全市除四害技 术培训、技术咨询和市城区消杀有偿服务工作。
各县、区爱卫办可根据需要建立除四害消杀服务组织，负责本辖区内除四害技术培训和 从事除四害消杀有偿服务。
第十七条 除四害消杀服务组织属公益性的社会福利机构。凡成立除四 害消杀服务组织的，应报请有关部门审批。
第十八条 从事除四害消杀服务的组织应按物价部门规定的收费标准收取费用。
第十九条 疾病预防控制机构应当建立四害密度监测体系，准确发布蚊、蝇、 蟑螂、鼠情信息，有效指导防治工作。
第二十条 市、县区爱卫办聘请的爱国卫生监督员，具体承担除四害监督管 理任务。
第四章 法律责任
第二十一条 凡未达到本办法第七、八、九、十、十一条规定标准的单位，爱国卫
生主管部门可按《四川省爱国卫生管理办法》第十九条之规定，对其进行通报批评、限期整 改，并处200-1000元的罚款。
经爱国卫生主管部门责令限期整改的，在限期内仍未达到规定要求的由爱国卫生主管部门
指派除四害专业人员消杀，所发生的费用由单位承担。
第二十二条 下列行为由有关部门按照法律法规规定予以查处。
(一)无证生产、贩卖除四害药品、药械的；
(二)使用国家禁止的剧毒药品的；
(三)经营伪劣除四害药品的；
(四)损坏除四害药物、器械的；
第二十三条 除四害未达标的不得评为卫生先进单位，已取得卫生先进单位复查考核 除四害不达标的取消荣誉称号。
第二十四条 除四害监督管理执法人员，要认真履行职责，秉公办事。对玩忽职守、
滥用职权、徇私舞弊的，由上级主管部门给予行政处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关追究其 刑事责任。
第二十五条 拒绝阻碍除四害监督管理人员依法执行公务的，由公安机
关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关追究其 刑事责任。
第二十六条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼
。当事人逾期不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行决定的，处罚机关申请人民法院强 制执行。
第五章 附 则
第二十七条 本办法下列用语含义：
1、城市即建制镇以上镇。
2、鼠征阳性率是指有鼠洞、鼠粪、鼠咬痕迹房间数占总查房间数的比例；
3、易招致孳生四害的行业和场所，是指有招致四害或孳生、繁殖的适宜条件，经常发现虫
害鼠害且数量比较密集的行业和地方，如公厕、垃圾堆放处、建筑工地、农贸市场、饲养场 、屠
宰场、饮食、水产以及其它食品生产、加工、经销单位，废品堆存处理场所、绿化地带、下 水道、地下室、开挖工地等。
第二十八条 本办法由广元市人民政府法制办公室负责解释。
第二十九条 本办法自2003年11月26日起施行。原市政府1994年制发的《广元市
除四害管理办法》(广府发〔1994〕89号)同时废止。
志愿服务立法研究
柏耀平
摘要：志愿服务有其存在和发展的内在价值，由于我国缺乏必要的立法保障，在社会运行中存在很多问题，在全国范围内对志愿服务进行统一立法的时机已经成熟。本文通过对志愿服务的基本特征、社会现状、立法原则和立法建议几个方面对我国志愿服务的立法进行初步探索。
关键词：志愿服务；志愿者；立法；社会保障；合同
中图分类号：D926 文献标识码：A
志愿服务行为是一种是基于道德、良知、社会责任等因素，自愿贡献个人时间和精力，为社会提供服务的无偿行为。志愿服务在我国的现代化建设的进程中具有举足轻重的地位，为我国志愿服务的实践提供法律保障是当务之急。
一、志愿服务概述
志愿服务是人类文明发展到一定阶段的产物,起源于十九世纪西方国家宗教性的慈善服务。二战以后，很多西方发达国家已把志愿服务纳入到本国政府的宏观调控之中，通过一系列的政策制度来规范志愿服务。志愿服务就是志愿者组织或志愿者个人无偿地服务于人民群众生产、生活、安全和其他有利于社会发展的行为。这种行为具有以下几个基本特征：
1、志愿服务的自愿性
志愿者进行志愿服务必须是出于自愿选择，而非受第三人或外界的强制,这样才能使志愿服务与一般的国家机关或社会组织的职务行为区分开来。虽然目前大多数的志愿活动都是由政府或社会组织发动的，但作为志愿者个人而言都是有选择是否参与的权利的。志愿服务不能作为一种义务而强加于任何社会成员。因此，自愿性是志愿服务区别其他社会行为的首要前提。
2、行为的无偿性
志愿者活动的动机是非营利趋向的，不以物质报酬为目的，明显区分于追求个人利益最大化的经济行为。这就保证了志愿服务的本质是奉献社会、服务社会。我国部分地区将志愿者提供的志愿服务的时间和内容都登记在“储蓄存折”上，并一等量的免费服务为回报。这实际上体现了一种劳动服务关系，将有形的劳动从时间和空间上分离开来，是一种变相的有偿行为，不应该作为志愿服务立法的调整范围。
3、志愿服务的社会性
志愿服务体现的是一种人与人之间的社会关系。它不是存在于个人生活的私人领域，而是在一定的公共空间和特定的人群当中进行他助或互助。公共福利和社会公益是志愿服务的价值目标，也是衡量志愿服务的社会价值性和有用性的评判标准。
4、志愿服务成本的自给性
志愿服务必须是运用自己的知识、时间和精力，服务成本个人化，但不排除必要的社会协助以维持志愿服务的有效开展，这体现志愿服务的本质是一种自我奉献。
志愿者就是自愿地为社会和他人提供服务和帮助的人，是志愿服务宗旨和目的的实现者，是志愿服务的行为主体。志愿者组织是从事志愿服务的公益性社会组织，包括志愿者协会、志愿者服务站、志愿者服务队等等。随着志愿服务进一步规范化，志愿者组织将使用统一的名称，它是一个相对稳定的社会组织，是志愿服务的名义主体，志愿者在参与志愿服务时必须以所在志愿者组织的名义进行。没有参加志愿者组织的志愿者不在立法的调整范围之内。
二．我国志愿服务现状
1993年底，共青团中央决定实施中国青年志愿服务。同年12月，2万多名铁路青年率先打出了“青年志愿者”的旗帜，从那一刻起，中国的志愿服务事业走上了发展之路。1994年成立中国青年志愿者协会，到2000年，已经形成了全国性协会、36个省级协会和2/3以上的地（市）级协会及部分县级协会组成的志愿服务组织管理网络，青年志愿者成为我国志愿服务的主力军。全国累计已有8000多万人次的志愿者向社会提供了超过40亿小时的志愿服务.[1] 我国的志愿服务起步较晚，但其发展很快，目前已具相当规模，对促进社会文明、增进人民福利、促进经济发展等方面起着越来越重要的作用，并受到国家及各级政府的高度重视。由于我国的志愿服务尚处于初级阶段，各项规章制度还很不健全，志愿服务的顺利开展受到种种限制，志愿者的合法权利不能得到保障。大致可以概括为以下几个方面：
1、志愿者与服务对象之间的关系不明确
在参与社会服务时，志愿者与服务对象之间的权利义务关系不明确主要表现在以下两个方面：第一，服务对象往往把志愿者作为无偿劳动力而滥用，如在2001年杭州西湖博览会上，有些公司让志愿者干活到晚上10点钟才让其回家；[2]第二，有部分志愿者把志愿服务当作是对他人的一种施舍，影响到服务态度。志愿服务作为社会公共资源，不能被一部分人作为无偿劳动力而独占,志愿者的劳动和人格应该受到尊重。志愿者和服务对象之间应该是一种平等的服务与被服务的关系。
2、志愿服务的规范性程度低
我国志愿服务尚处于初级阶段，相应的法律法规较少、效力等级低，都是地方性法规，而且原则性的东西多，可操作性不强，从而导致志愿服务具有很大盲目性、随意性和无序性。志愿者往往是没有通过专门的培训直接上岗，在很多情况下缺乏相应的专业知识或技能，这不但影响到志愿服务的质量，而且可能危及到志愿者的人身安全，特别是在从事技术性较高危险性较大的志愿服务。
3、志愿者组织缺乏必要的经费
目前，我国志愿者组织的经费主要是通过会员交纳一定的会费以及社会的捐助，经费来源不稳定，并且严重不足。志愿者在参与社会服务时，自己要承担全部的费用，这不仅也使志愿者的权利难以得到保障。尤其是当志愿者在为社会提供服务时，由于不可抗力的原因或者由于意外事件，造成人身伤害或财产损失，应该由谁来承担补偿责任，是值得重视的问题。如可可西里丧生的两位环保志愿者，其家属应从哪里得到这笔应得的抚恤金呢这是一个及待解决的现实问题。
4、社会上对志愿者不理解不支持的现象比较严重
很多志愿者在参加志愿服务时遭到了单位和家庭的反对。一方面是由于单位从本单位的局部利益来考虑，担心人才流失；另一方面也是由于缺乏法律政策的保障，很多志愿者由于参与了一段时期的志愿服务，从而错过了晋升、分房、评职称的机会，甚至是连工作也没了，这无疑使有志于志愿服务的人热情锐减，思想上有顾虑有包袱。[3]
以上种种现象严重损害了志愿者的基本权利，影响了志愿者的服务热情，严重影响了志愿服务的发展，不利于志愿者队伍的发展壮大。要解除志愿者的后顾之忧，要提高志愿服务的质量，使志愿服务走上有序的发展道路，立法无疑是最有效的手段。
三、志愿服务立法原则探析
1、有条件的社会共同责任原则
在现代社会环境中，所有的社会成员都面临着疾病、年龄、失业、环境恶化等多方面的社会风险，并因这些社会风险给生活带来了不舒适，并因这些社会风险产生的原因在很大程度上是由社会因素引起的，对社会成员的生存和生活造成了威胁。这种风险完全由个人来承担是不可能的，也是不公平的，尤其对社会弱者。这就需要全体社会成员相互帮助，有条件地共同分担社会风险。因此，具有一定行为能力的社会成员都有参与志愿服务的义务。通过强制性的社会立法，使全体社会成员都成为志愿服务的参与者和受益者。社会风险在一定条件下由全体社会成员共同承担。通过对部分社会成员的特别保护来达到对全体社会成员的共同保障。[4]从而维持社会的稳定，推动社会的全面进步。
2、志愿服务的水平与我国的国情相适应
西方发达国家志愿服务的起步较早，程度较高，各项规章制度也比较完善，而我国的志愿服务从上世纪90年代才逐步发展起来的，还处于初级阶段。因此对我国的志愿服务的立法必须立足国情，与我国的经济发展水平相适应。立法要确定的服务对象、服务项目无不受经济发展水平和国情的制约。现阶段我国东西部地区的经济发展极不平衡，人力资源的分布也很不均，生态环境十分脆弱，生物多样性锐减等等，无不制约着我国经济发展和社会进步。我国的社会保障虽然取得了举世瞩目的成就，但资金不足、效益不高等一系列问题使得我国的社会保障体系还存在很多缺陷。我国的志愿服务应立足于国民经济的发展、公共福利的提高和社会的可持续发展。
3、坚持社会公平与提高经济效益兼顾原则
当前我国志愿服务的主要对象是残疾人、老年人、优抚对象和其他特殊困难需要救助的社会成员，即社会弱者。[5]为社会弱者提高生活上的帮助、科技方面的支持，使特殊困难的社会成员重新面向生活、走上社会。在一些西方发达国家，社会保障制度比较完善，但高福利制度体现了形式上的“公平”却牺牲了经济效益。志愿服务要为社会弱者“造血”，而不是“输血”，防止社会弱者过度依赖社会劳动者。同时，国家应对志愿者采取一定的鼓励政策，为其工作、生活等方面提供一定的优惠措施，给志愿者一种道义上的补偿，实现社会正义的动态平衡。
四、关于志愿服务立法的几点建议
1、建议把志愿服务纳入社会保障体系
我国目前的志愿服务和社会保障体系具有很大的互补性，在理论根源和社会功能上具有相当的一致性。不少欧美发达国家已把志愿服务纳入到本国的社会保障体系之中，可以为我国的立法提供借鉴。社会保障是为了缓和经济结构而造成的收入分配或生活需求性资源分配不公平而设计的一种社会再分配方案。[6]社会保障作为现代国家法体系的重要组成部分，其主要的义务承担者是国家，但国家并不是唯一的义务角色。除此之外，社会及其成员也负有使每一位社会成员“继续生存下去”的责任或义务。[7]社会福利是社会保障的一个重要组成部分，是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务。[8]社会福利是以提高公民生活质量为目的的社会保障制度，特别是着眼于保障妇女、儿童、老人和残疾人等弱势群体的基本生活，改善这些社会群体的生活状况。[9]志愿服务以扶贫济困为主题，以社会困难群体为主要扶助对象，而社会困难群体主要是社会弱者。《山东省青年志愿服务规定》第五条，青年志愿服务的重点对象是社会弱者，即残疾人、老年人、优抚对象和其他特殊困难需要救助的社会成员。由此可以看出，志愿服务在社会功能和服务对象方面与社会保障有惊人的相似之处，为志愿服务纳入到社会保障体系之中，作为社会减压的一支重要力量提供理论前提。其次，我国的社会保障体系还存在资金不足、内容有限、覆盖面狭窄和服务保障薄弱等问题，[10]社会保障体系还很不完善。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰必然会造成部分劳动者推出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷入危机。社会经济领域按利益最大化的原则运作，不能完全顾及到社会弱者的利益。政府保证的是公民普遍权利，从最普遍意义上关怀公民的现实生活，不可能照顾到公民生活的方方面面。于是市场机制和政府机制之间出现了一定的“剩余空间”。[11]这些都需要志愿服务来满足社会弱势群体在物质文化方面的需求。志愿服务作为社会保障体系的一支重要力量，为生活苦难的群体提供社会服务，无疑给社会保障注入了新鲜血液，必将对我国多层次达的社会保障体系的完善作出积极的贡献。再者，现阶段我国的志愿服务的一个突出问题就是资金不足，这就严重影响了志愿服务的顺利开展。社会保障的资金来源是单向的，主要由国家和社会来负担。将志愿服务纳入到社会保障体系中，由国家财政支助志愿活动，必将推动我国志愿服务蓬勃发展。
2、明确志愿者组织的法律地位
《广东省青年志愿服务条例》把青年志愿者组织定性为社会团体法人，以明确志愿者组织的法律地位。笔者认为这种定性具有不合理性。社会团体法人作为法人的具体类型必须满足法人的一般构成要件，其中最重要的一点就是要有必要的财产或经费。[12 ]这是法人作为独立的民事主体、独立进行各项民事活动，独立承担民事责任的基本前提。所谓必要是指法人的财产或经费应与法人的性质与规模等相适应，能保证法人这一主体在社会中独立有效运营。[13]目前，我国志愿者组织存在和发展的最大问题，就是资金严重缺乏，并且来源很不稳定。志愿者组织主要依靠会员交纳会费和社会各界的捐助来获得资金。这种途径获得经费的与志愿者组织参与的社会服务的性质、范围和规模是极不相适应的，远远满足不了志愿服务顺利开展的需要。因而志愿者组织不具备开展活动、承担责任所必需的经费，是不符合社会团体法人的构成要件的，因而志愿者组织只是一种公益性的社会组织。
志愿者组织是从事志愿服务的非营利性的公益组织，非营利性决定了志愿服务不以物质报酬为目的，这是志愿者组织在组织活动时其经费来源缺乏保障的重要原因，尤其是在组织大型的公益活动以及对志愿者进行培训时更显得捉襟见肘。笔者认为志愿者组织在开展活动时可以根据服务对象的社会性质以组织的名义必要的成本费用，但这种费用不能分配给志愿者，以维持志愿者组织的生存和活动的顺利开展，这并不影响志愿服务的非营利性这一基本特征。其次，志愿者组织只是一个中介机构，是名义上的主体。志愿者才是志愿服务真正的参与者，是实际上的行为主体。比如在为大型企业进行活动宣传时志愿者组织可以收取必要的成本费用，但参加科技扶贫、环境保护等公共性的活动就不能收取费用。
当前我国志愿服务的组织机构十分混乱，没有统一的名称。有志愿者协会、志愿者服务站、志愿者服务营、志愿者服务队等等，很不规范。应该对志愿者组织的名称进行统一规定，便于管理和开展活动。笔者认为，现阶段我国的志愿者组织应该由共青团统一组织和指导，因为共青团有一套强大的服务组织网络，并且志愿者行动最先由共青团组织开展起来，长期以来积累了丰富的经验，具有强大的凝聚力和号召力。
3、建议设立志愿服务储备基金
志愿者参与的服务都是自愿无偿的，没有通过活动赚取利润，不能通过内部机制解决志愿者组织的活动经费问题。志愿者参与培训、开展活动都需要大量的经费，尤其是由于不可抗力的原因或以外事件造成志愿者重大财产损失和人身伤害后，如何去保障志愿者及其家属的合法权益？志愿者组织经费不足，民事责任能力严重缺陷。最近可可西里的环保志愿者出现人身伤亡后，志愿者组织根本无力承担责任。就此，笔者认为国家和政府有必要为志愿服务设立专项储备基金，解决志愿服务的资金短缺问题。专项基金由国家或政府财政开支，并由专人负责统一使用。志愿服务归入社会保障体系，由国家提供必要的财政支助，必能使志愿服务有效的开展下去，发挥更大的社会效益。
4、由志愿者组织为志愿者提供相应的人身保险
天有不测风云，人有旦夕祸福。天灾人祸不期而遇给人以致命的打击，使人生活恐惧不安，使家庭陷入困境，生活难以为继。志愿者在参与社会服务，尤其是一些带有很大危险性活动如环境保护、抢险救灾、维护治安等。这种危险不是个人能承担的，只能由国家或社会来分担。社会保障就是通过国家的介入，聚集社会力量、保护社会成员的生活安定[14]。志愿者在参与志愿服务时，也应将其纳入到社会保障法的保护范围。社会保险是社会保障的主要内容，以存在不确定的危险为条件，以志愿者提供的各种服务的性质来看，为其提供相应的保险具有必要性。志愿服务具有无偿性，在志愿服务时主要威胁到志愿者的身体健康（如身体的伤害），甚至是生命安全，志愿者组织应当根据服务的内容为志愿者提供相应的人身保险，在志愿者确实发生意外事故或造成重大财产损失时，能获得相应的补偿或赔偿，达到切实保障志愿者的各项权益的目的。为志愿者提供相应的人身保险并不与设立专项储备基金矛盾，前者是社会对志愿者的意外损害进行补救，而后者是解决志愿者组织内部的责任分担问题。通过两种保障机制的共同运作，使志愿者的权利真正落到实处，必将极大的提高志愿者的积极性。
5、明示志愿者组织与服务对象之间的权利义务关系
在社会调查过程中，存在一个不容忽视的社会现实，即在志愿服务时，志愿者组织与服务对象之间的权利义务关系不明确。尤其是在环境保护，维护治安等公益事业方面，志愿者的服务对象有很大一部分是国家的有关机关或职能机构。当志愿者参与这种志愿服务时，可以享有哪些权利，应当履行哪些职责是一个值得探究的问题。比如志愿者协助交通警察维护交通秩序，对违规人员是否有行使处罚权，在执行任务时能否擅离工作岗位等，其不当行为又应当如何追究责任，这一系列的问题都有待于进一步明确。笔者认为，志愿者在提供志愿服务时，志愿者组织可以和服务对象通过契约的形式，将其中的权利义务关系加以明确化，以便志愿者更好地服务社会。
