国家计委、劳动局关于临时工因工致残待遇问题的复函
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国家计委、劳动局关于临时工因工致残待遇问题的复函
国家计委、劳动局关于临时工因工致残待遇问题的复函
国家计委、劳动局
复函
四川省劳动局：
你局所询问的关于临时工因工致残的待遇，现答复如下：
一九七一年十一月三十日“国务院关于改革临时工、轮换工制度的通知”第三条规定，“临时工……因工死亡和因工致残丧失劳动能力的，应当按固定工的劳动保险待遇执行”。是指临时工因工致残完全丧失劳动能力的，可与本单位的固定工同样享受劳动保险待遇。部分丧失劳动能力
的，仍按照一九六五年三月十日“国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定”第六条的规定办理，即“临时工的劳保待遇，暂按各地现行规定执行。
1973年6月11日
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中德刑事案件不起诉制度比较研究
◇阎利国*
刑事案件不起诉制度，是指人民检察院依其职权，对侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为符合法律规定终止刑事诉讼的条件，不应和不必对犯罪嫌疑人定罪，从而作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼制度。刑事案件不起诉制度在世界各国，不论在英美法系国家还是在大陆法系国家，都使用得非常广泛。由于法治传统和历史渊源的不同，刑事案件不起诉制度在我国远远没有国外应用得广泛。2002年5月8日德国马普法学研究所所长阿尔布莱希特教授前来武汉讲学，谈及德国的刑事案件不起诉制度，给笔者很多感触，特作拙文，以期能对我国的刑事不起诉制度有所裨益。
一、我国刑事不起诉制度的历史沿革及现状
不起诉制度的产生和发展与检察机关的产生和发展是密不可分的。由于我国检察机关的产生较晚，因而不起诉制度的产生也较晚。据文献资料表明，早在民主革命时期的法律中就有对犯罪嫌疑人的不起诉的规定。1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中，对于汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放，不予起诉，司法方面不得干涉”。可以看出，这里的不起诉已包括存疑不起诉、不构成犯罪而不起诉和构成犯罪而酌情不起诉三种类型。1954年、1979年《人民检察院组织法》也对此作了规定。1979年刑事诉讼法对不起诉的条件作了进一步的规定，第104条规定对符合第11条规定情形的案件，即对情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉期限的，经特赦令免除刑罚的，依照刑法告诉才处理，没有告诉或撤回告诉的，被告人死亡的及其他法律规定免于追究刑事责任的案件，检察机关应当作出不起诉决定，
与此同时，1979年刑事诉讼法还规定了免于起诉制度。免于起诉制度是我国“惩办与宽大相结合”政策的产物和体现，它正式确立于审判日本战犯的立法。1956年4月25日全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定了“对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免于起诉。”严格地说，1979年刑事诉讼法确定的不起诉制度实际上包括了不起诉和免于起诉两个部分。
从1979年刑事诉讼法典实施到1996年3月17日年修订后刑事诉讼法典颁布前，学界及实务界围绕免于起诉的存废问题展开了广泛的论争。一种观点认为，免于起诉是人民检察院对犯罪嫌疑人进行实体处理的一种方法[1]，公诉机关运用免于起诉权时，实际上起着司法审判的作用[2]；另一种代表性观点认为，免于起诉是检察机关对不符合起诉条件或者没有起诉必要的案件所作出的不予追诉的决定，是一种程序上的处分，而不是实体上的处分，体现了公诉机关的自由裁量权[3]。
专家学者的争论并没有影响刑事诉讼法典的制定进程。1997年新的刑事诉讼法典正式施行。1997年新的刑事诉讼法典将不起诉制度分为三种，即法定不起诉（对依法不追究刑事责任的案件）、酌情不起诉（对依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件）、证据不足的不起诉（又称疑案不起诉）。
从1997年刑事诉讼法典的规定来看，新刑诉法取消了免于起诉制度，但将其合理成分保留了下来，即人民检察院对犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉的决定。免于起诉的内容变为不起诉并非照搬而是后者内容小于前者内容。1997年刑事诉讼法典第142条第2款在保留1979年刑事诉讼法第101条内容时，增加了“犯罪情节轻微”的限制条件，而且被害人对检察机关决定不起诉的案件可以向法院起诉，从而对酌量不起诉的适用作了诸多限制。此外，修订后的刑事诉讼法典第11条规定的法定不起诉又与1979年刑事诉讼法中的不起诉不同。原来的不起诉虽然可以申诉和复议，但只要检察机关认为是正确的就不会再进行诉讼。而现行的法定不起诉案件，被害人如果不服检察机关的不起诉决定，除可以请求上一级检察机关提起公诉外，还可以不经申诉直接向法院起诉，检察机关终止的案件又因被害人的自诉和法院的受理重新开启刑事诉讼程序。
总体而言，我国的刑事不起诉制度在刑事诉讼中取到了一定的法律和社会效果，对于分化瓦解、教育挽救犯罪分子，执行惩罚与宽大相结合的刑事政策，提高诉讼效率发挥了积极作用。2001年，全国检察机关共受理公安机关和检察机关自侦部门移送起诉的案件 件，作出不起诉决定 件，不起诉率占受理案件数的 %。
二、 德国检察官不起诉斟酌权的形成和确立
德国检察官在刑事诉讼中实行的基本原则有两项，即法治原则（起诉法定主义）与机会原则（起诉便宜主义）。德国刑事诉讼法第152条明确规定了起诉法定原则（又称职权原则、合法性原则）。第152条规定："提起公诉权，专属检察院行使。除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。"该原则要求所有犯罪行为都应予以追究，而不能有所例外，对刑事犯罪给予惩罚必须通过检察官来实现，只要犯罪嫌疑人存在足够的犯罪嫌疑，只要对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，只要符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。因为起诉法定原则强调了合法性、公平性，因此又称起诉合法主义。德国刑事诉讼第152条规定的起诉法定原则实际上排除了公诉机关对起诉的自由裁量权。
从理论上分析，德国长期以来实行起诉法定主义，与其历史渊源和法治传统有关。首先，起诉法定主义与有罪必罚的报复型刑罚思想和注重对犯罪分子进行特殊预防的刑事政策有着密切的联系；同时，实行起诉法定主义可以在对犯罪进行追诉的问题上统一标准，加强法制，防止检察机关擅专职权，徇私舞弊；此外，起诉法定主义还可以有效地防止刑事司法受政治势力左右，在追诉犯罪时排除非法干扰和不当影响。
但起诉法定原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面德国战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。[4]另一方面犯罪也日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态，加之东西德统一以后，德国出现的财政困难，都使得如何既能缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，又能解决犯罪成为德国司法界探讨的一个重要问题。为此，德国理论界认为可以通过三种途径解决这一复杂的问题：1．引入机会原则，即赋予检察官一定的权力，用以撤销案件或决定不起诉；2．适用简易程序，由检察官对犯罪嫌疑人做出警告、罚款等决定，由法官签字后生效；3、引进美国辩诉交易制度。机会原则，即起诉便宜原则开始受到德国理论界和司法界的重视。
从二十世纪六十年代开始，德国司法界逐渐接受了起诉便宜原则，立法者也认识到当初建构的合法性原则有其本身无法弥合的缺陷，逐步对刑事诉讼法进行了修订。1964年议会通过法律赋予检察官享有起诉斟酌权，即赋予检察官一定的自由裁量权，但检察官在作出不起诉时要征得法官的同意。1975年德国议会又制定法律减弱了对检察官自由裁量权的控制，新颁布的法律给检察官较大的权利，原先只有法官拥有的某些权限赋予了检察官，包括可以对犯罪嫌疑人处以罚款、要求其提供社区公益性服务等，这在某种程度上与法官的刑罚权并无二致。这样，立法者在法律上承认了起诉法定原则可以有例外。
机会原则（即起诉便宜原则）开始在德国正式实行。机会原则（即起诉便宜原则）在德国《法律大辞典》上是这样被定义的："谓诉追机关对犯罪事实己明，而予诉追条件亦相符合时，仍得自由参酌情形决定是否提起公诉之主义也。"即指在完全符合条件的情况下，检察机关享有自由裁量权，可根据情况决定是否提起公诉，追究犯罪。在刑事追究利益不大，优先考虑程序的经济性或者有其它的法律政治利益与刑事追究相抵触的时 候，尽管存在着行为嫌疑，检察院仍可以对此不立案侦查和提起公诉。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡一下有无追诉的必要，表明法律授予公诉机关在确定是否对犯罪进行诉追时一定的裁量权。由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，意在使对犯罪的追诉更符合刑事诉讼的目的，适用刑事政策的要求，强调诉讼的目的性、合理性，因此诉讼理论又称起诉便宜原则为起诉合理原则。
在司法实践中，起诉法定原则和起诉便宜原则作为德国刑事诉讼领域中与检察制度密切相关的两大原则，发挥着不同的作用：一是为了保证执法的公平；一是从实用的角度来起作用。虽然德国国内对检察官的起诉裁量权有各种各样的批评，特别是来自警察的批评，认为警察承担了大部分侦查工作，并没有追究检察官们认定的所谓小的或中度的犯罪，所追究的都是重要的犯罪，因此均应起诉，不起诉对于维护社会稳定并没有好处。但由于犯罪形势的变化及人员和财力的问题，起诉法定原则已在很大程度上被突破，被大多数人所接受。起诉便宜原则的确立为检察机关更好地行使自由裁量权提供了法律依据。甚至按照德国刑事诉讼法的规定，案件经侦查终结确认犯罪嫌疑人具有提起公诉的充分犯罪嫌疑，也符合起诉的条件，法律上仍允许检察机关决定是否起诉。
具体而言，根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有较为宽泛的自由裁量权，主要包括：1、证据不足不起诉，又被称之为撤销案件或停止起诉，类似于我国刑诉法规定的证据不足不起诉，以及在司法实践中存在的，由侦察机关作撤案处理的情况；2、轻罪不起诉。此项规定类似于我国刑诉法规定的绝对不起诉和酌定不起诉；3、附条件不起诉又被称为暂缓起诉。根据此项规定，检察官可以要求被告人在一定的期限内选择：（1）给付一定款项，弥补行为造成的损害；（2）向某公共设施或者国库交付一笔款额；（3）作出其他公益给付；（4）承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。暂缓起诉不同于一般的不起诉，是附有一定条件的暂时停止起诉程序，当被告人在规定时间内履行了法定要求，则检察机关可作出不起诉处理，否则仍要追究其刑事责任。实践中绝大多数暂缓起诉的案件，被告人均履行了法定要求。
德国刑事诉讼法典除规定了检察官具有上述不起诉权外，还在第407条规定了一项特别程序，即检察机关有权以申请处罚令的方式提请特别程序。第407条规定："在系属刑事法官、陪审法庭审理的程序中，对于轻罪、依检察部院书面申请，法官、陪审法庭可以不经审判以书面处罚令确定对行为的法律处分检察院要在根据侦查结果认为无审判必要时提出这个申请。申请应当写明要求判处的法律处分。"根据此项规定，检察官对于轻微的犯罪案件，可以指出书面申请，并写明要判处的刑罚，法官可不经审判，以书面命令的形式告知被告人所犯的罪行和处以的刑罚，多数被告被处以罚金。如果被告人同意，此书面命令即具有法律效力；如被告人不同意，在法定期限内提出异议后，法院应进行审判。在实践中，多数被告都愿意接受此程序。该程序因节约了大量的人力、物力和时间在德国司法界被广泛运用。据统计，每年约有 15.6％的案件通过这一程序处理。 l／5适用灵活性原则作出不起诉决定，这其中11％根据 153条绝对不起诉，4％根据153条a附条件的不起诉，6％根据 154条不起诉；1／3的案件通过申请处罚令或提起公诉的方式处理。从上述数据可以看出，法律上此种行为虽规定为犯罪，但在实践中，检察官认为至少2／3的案件无起诉的必要而采取中止诉讼的方式处理此类案件，可见检察官的起诉斟酌权在此案件的处理中起着十分重要的作用。[4]
三、德国对刑事不起诉制度的规制与救济
没有制约的权力必然导致腐败，司法权力尤需要制约。德国的立法者认识到，如果检察机关对本应该提起公诉的案件由于某种案外原因却作了不诉处理，势必有损于司法公正和当事人的合法权益，从根本上违背设立不起诉制度的宗旨，甚至会导致放纵犯罪。因此，德国在赋予检察机关具有不起诉决定权的同时，也相应设置了对不起诉权力的制约与救济，主要包括以下几个方面：
1、被害人的自我救济途径，即德国规定的被害人强制起诉原则。根据德国刑事诉讼法典第 172条的规定，对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。被害人接到检察官终止诉讼的决定时，他有权在2周之内向该检察官的上级检察官（通常是州检察官）提出申诉。上级检察官审查后可以继续开始诉讼程序，也可以维持不起诉的决定。如果被害人对上级检察机关维持不起诉的决定不服，可以在一个月以内向州高级法院申请作出强制起诉的决定。州高级法院以决定的形式作出裁决，可以裁定驳回申请，也可以决定提起公诉。当作出提起公诉的决定时，检察官必须执行该决定，正式提起公诉。实行强制起诉制度，是对检察官行使不起诉权的制约，同时也是在诉讼中对被害人合法权利的保护。
2、来自法院的规制。根据德国刑事诉讼法的规定，德国检察官不起诉权的行使绝大多数必须征得开始审判程序的法院同意，只有对行为后果显著轻微尚未受到最低刑罚威胁的案件，检察机关才可以不经法院同意直接作出不起诉决定。当然法律虽然明确规定了检察官行使不起诉权应经开始审判程序的法院同意，但在司法实践中有相当数量的刑事案件，检察机关采取直接撤销案件的方式将案件处理在未开始审判程序之前，对于此类案件中检察机关的裁量权，法院是无法进行监督的。
3、州司法部对检察机关刑事不起诉权的监督和制约。德国检察机关属于司法部的下设机构，各州司法部负责监督法律的实施。为控制检察机关刑事不起诉斟酌权的适用，各州司法部普遍采用发布起诉标准来规范斟酌权，如规定盗窃、贩毒数量等，并通过掌握不起诉的统计数据等方式，指导和了解检察机关适用不起诉的情况，以确保法律得以准确适用。当然，由于德国十六个州分别独立贯彻刑事法律，因此各州的起诉标准也不尽相同，而且各州司法部设立的标准只是指导性的原则，并不要求检察院必须遵守，各州检察院在处理具体案件时仍具有一定的灵活性。
4、检察系统内部的监督制约。德国检察系统分联邦检察机关和各州检察机关。联邦检察机关和各州检察机关分别独立，无领导与被领导的关系。但各州检察机关与其下属检察机关是一体的，下级检察机关必须服从上级检察机关的领导。依据德国刑事诉讼法的规定，被害人不服检察机关作出的不起诉决定时，被害人可以向上一级检察院提出抗告，并以此启动强制起诉程序。事实上，州司法部对检察机关不起诉的监督，也多数是通过上级检察机关来实现，只有特别重要或影响较大的案件才通知司法部。上级检察机关对不起诉的监督主要通过两种方式：一是通过对具体案件的监督；二是通过数据统计监督了解不起诉的适用情况。
四、不起诉制度所反映的诉讼价值及对我们的启示
在我国，大多数人对不起诉制度有一种偏见（或者说是错误的认识），一谈到不起诉，就认为是放纵了犯罪，是打击不力。这种思想在司法机关也有一定的市场，以至出现人为控制不起诉比例的做法。笔者也承认，由于中国和西方国家的法律对于犯罪概念规定得不一致（如我国的治安案件，西方国家认为是轻罪），所以在理论探讨中的确不能简单对比，实践操作中也不能照搬照抄国外不起诉制度。但笔者同样认为，通过中德不起诉制度的比较，考察不起诉制度的诉讼价值，探讨不起诉制度在重新配制司法资源、提高司法效率及实现刑罚功能方面的作用，对于澄清人们头脑中的错误认识，运用、发展我国的不起诉制度，乃至推进我国的严打整治斗争，将有很多好处，也会给我们一些新的工作思路。
笔者认为，刑事案件不起诉制度作为一种诉讼制度，有其自身的诉讼价值。其诉讼价值体现在以下几个方面：
首先，不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
诉讼效益价值是指刑事诉讼程序的设计和运作符合经济效益的要求，也就是指必须使刑事诉讼的操作符合经济效益的要求，使司法资源的投入和消耗降低，同时使大量刑事案件较快地得到处理[5]。世界各国在制定法律时除了要求尽量满足公平、正义的价值外，还要考虑诉讼的经济效益价值。在世界范围内，在对付刑事犯罪的刑事诉讼过程中，各国司法机关面临着一个共同的难题：一方面，犯罪数量居高不下，犯罪种类不断增加，但与犯罪作斗争的人员却相对稳定和无大的变化，使检察官的侦查或者指控工作面临很大的压力；另一方面，传统的诉讼程序繁琐，效率低下，积压了大量的刑事案件，羁押场所人满为患，司法机关不堪重负。为适应治安形势的变化，世界各国一方面简化诉讼程序，实行简易审理，一方面通过立法采用机会原则，赋予检察官不起诉权。对于我国来说，这些诉讼途径具有重要的借鉴意义。我国目前正处于社会主义市场经济的转型阶段，国家财力比较紧张，司法经费远远不能满足司法活动的需要，这就要求法律程序应尽量缩小诉讼成本而达到最大诉讼效益。不起诉制度则体现了诉讼经济原则。不起诉制度使不必要或者不应当进入诉讼程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，从而减化了刑事诉讼程序。而刑事诉讼程序环节的减少既缩短了诉讼时间，减轻了讼累，节省人力、物力等司法资源，可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
其次，不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。
刑罚演变的共同趋势之一是刑罚由注重过去到注重将来[6]。在博爱时代，刑罚往往是对犯罪的机械的反对，刑罚以已然的犯罪为根据，不大注意刑罚的实际效果。而在现代社会，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，则是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪为宗旨，刑罚已不是回顾已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段。简言之，刑罚以预防犯罪和再犯罪为其重要功能。从某种意义上讲，不起诉制度更有助于刑罚实现功能。前文所提及的德国阿尔布莱希特教授在讲演中同样认为，检察官适用不起诉斟酌权必须考虑到公共利益权衡，即作出是否起诉时要考虑对犯罪的预防、改造、震慑之功能。尤其是对于初犯等如果起诉后对其没有好处，而对其不起诉他也可能不再犯，就应当作出不起诉决定。
再次，不起诉制度符合 国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策[7]。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了改善犯罪者更生和重返社会的条件，降低社会改造的难度和成本，降低再犯罪率，另一方面也是为了减轻司法机关的负担。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。在西方国家中，“轻轻重重”政策的重点并不一致，有的国家如美国，其刑事政策的重心是“重重”政策，有的国家如西欧国家，其刑事政策的重心是“轻轻”政策，有的国家则采用“轻轻”政策与“重重”政策相结合的政策。但不论是采用何种模式，西方国家一般都很注重发挥 “轻轻”政策在犯罪预防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，“轻轻重重”政策也成为了西方国家刑事政策的主流。
我国从1983年开始执行的严打政策，可以说是与国际上的“重重”刑事政策不谋而合。但长期以来，由于诸多原因，司法机关在执行严打政策，强调“快捕快诉”、“从重从快”的同时，并没有充分利用不起诉制度的作用，导致出现司法机关负担日益沉重、司法资源日益短缺的现象。笔者认为，在继承和发扬我国严打政策优点的同时，有必要吸收“轻轻”政策的合理成分，恰当运用不起诉制度。这对于解决当前司法机关人员、经费不足，任务日益繁重的问题具有重要意义。同时，恰当运用不起诉制度，也能够体现我国一向所倡导的惩办与宽大相结合的刑事政策，教育、改造、预防、挽救罪行较轻的人，实现刑事法律的最终目的。
五、对理论界反对不起诉制度主张的反思
值得深思的是，在实务界对不起诉制度有误解的同时，在理论界也有一些反对不起诉制度的呼声。代表性的反对理由主要有以下几种。一是认为不起诉制度与法院独立行使审判权的精神相冲突，不起诉制度在实践中剥夺了犯罪嫌疑人获得辩护的权利，造成审判权的分离；二是认为不起诉制度为“执法不严、执法不公”打开了方便之门，不利于稳准狠地打击犯罪，保护无辜；三是认为不起诉制度在检察机关单方面实施过程中，由于缺乏法定的监督，不利于正确有效地处理案件，认为应当将案件交给法院审理，如果被害人犯罪情节轻微不需要判处刑罚，法院可以判决免于刑事处分；如果情节显著轻微危害不大，就建议公安机关撤消案件，这样做可以最大限度地减少失误。[8]
对于第一种观点，笔者认为，它是对不起诉制度的一种误解而产生的一种观点。首先，不起诉是检察机关的公诉权的一部分。从辩证的观点看，事物都是有对立统一的两个方面，二者相互依存。公诉权同样存在相互依存的两个方面，那就是起诉权与不起诉权。没有不起诉权，公诉权就是不完整的。从理论上分析，公诉权应该分为积极的公诉权和消极的公诉权，其中，消极的公诉权就是不起诉权。
其次，
[1]陈光中主编：《刑事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第333页
[2龙宗智：《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》1999年第3期
[3]陈卫东、李洪江：《论不起诉制度》，载《中国法学》1997年第1期
[4]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[5]刘生荣、阑剑、张寒玉：《刑事起诉的理论与实务》，中国检察出版社1998年版，第35页
[6]陈兴忍：《刑法适用总论》，法律出版社1999年版，第18页
[7]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[8]参见易杜非著《免诉、不起诉制度存废问题探讨》，载《人民司法》第5期
吉林省人大常委会
吉林省乡（镇）村集体企业条例
吉林省人大常委会
（1989年11月20日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 企业的开办、变更和终止
第三章 企业的权利和义务
第四章 企业的管理
第五章 企业的指导与协调
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了保障乡（镇）村集体企业的合法权益，扶持和引导其持续、稳定、协调发展，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律规定，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 乡（镇）村集体企业是社会主义劳动群众集体所有制经济，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自主分配的商品生产经营单位，是农村经济的重要支柱，是社会主义公有制经济的组成部分。
乡（镇）村集体企业属于举办该企业的劳动群众集体所有。
第三条 本条例适用于我省境内农民集体经济组织（包括村民小组）和街委农民举办的乡（镇）村集体企业（以下简称企业）。
第四条 各级人民政府对企业实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，促进其健康发展。
第五条 企业的主要任务是：依法开发利用本地资源，发展农村商品经济，促进农工商一体化，增加社会有效供给；积累奖金，实行以工补农，增加农业投入，为振兴农村经济，为农业现代化和农村各项事业的发展创造条件。
第六条 企业的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七条 企业必须坚持四项基本原则，在坚持建设社会主义物质文明的同时，建设社会主义精神文明。
企业要在党组织领导下，充分发挥共青团组织的先锋模范作用和其他群众组织的积极作用。
第八条 各级人民政府的乡镇企业行政管理部门，为本行政区域内乡镇企业的主管部门。
第二章 企业的开办、变更和终止
第九条 企业的开办，应具备下列条件：
（一）生产的产品和提供的服务为社会所需要；
（二）有符合规定的名称、生产经营场所和经营范围；
（三）有与生产经营规模和服务范围相适应的资金、设备、技术力量和职工；
（四）具备必要的安全生产和劳动保护条件及环境保护措施；
（五）有符合规定的财务制度和经营管理制度；
（六）符合法律、法规、规章和国家产业政策的有关规定。
第十条 申请开办企业，须持县级以上乡镇企业主管部门和其他有关部门的批准文件，向企业所在地工商行政管理机关办理登记手续，经核准领取《企业法人营业执照》或《营业执照》后方可营业。
批准开办的企业，须在核准的经营范围内从事生产经营活动，并按规定向税务机关办理税务登记手续。
第十一条 企业的分立、合并、迁移、转让、歇业、终止以及改变核准的经营范围，须经当地主管部门和其他有关部门批准后，向工商行政管理机关、开户银行、税务部门办理变更或注销登记手续，并依法公告。
第十二条 企业分立、合并、终止应按有关规定处分企业财产，清理债权债务。
第十三条 企业破产，以本企业财产（包括现有资金、物资、债权）对企业债权人承担清偿责任。清偿按职工工资和劳动保险费用、所欠税款、破产债权的顺序依法进行。
第三章 企业的权利和义务
第十四条 企业享有下列权利：
（一）对本企业财产的占有、使用、收益和处分；
（二）实行多种形式的经营责任制；
（三）在国家计划指导下，自主安排生产社会需要的产品或者为社会提供服务；
（四）自行选择供货单位，购进生产需要的物资；
（五）自行销售企业产品（国家和省另有规定的除外），并按规定确定产品价格；
（六）自愿参加各种形式的产品评比和行业协会；
（七）参加与生产和经营活动有关的招标、投标活动；
（八）依法订立经济合同，进行各种经济联合和经济技术协作；
（九）依法开发和合理利用国家的自然资源；
（十）设置企业机构和配备人员，招聘或辞退职工，并根据按劳分配原则确定企业的分配形式和奖惩办法；
（十一）拒绝各种非法收费和摊派；
（十二）按有关规定利用外资、引进先进技术和设备，积极发展出口创汇产品，并按国家和省的有关规定提留企业的外汇收入。
第十五条 企业必须履行下列义务：
（一）遵守国家法律、法规和政策规定，接受国家计划指导；
（二）执行国家财经制度，按期编制财务、统计报表，接受财政、审计、统计、物价、银行等部门的监督；
（三）保证产品质量和服务质量，对用户和消费者负责；
（四）依法纳税；
（五）按国家和省的有关规定，上交管理费；
（六）搞好安全生产和劳动保护，保障职工的身体健康和生命安全，保护企业财产不受侵害；
（七）依法保护环境，防治环境污染和水土流失；
（八）依法履行订立的合同；
（九）对职工进行思想政治、科学文化、技术和职业道德方面的教育，关心职工福利，不断改善职工的物质文化生活。
第四章 企业的管理
第十六条 企业实行民主管理，逐步建立职工大会或职工代表大会制度。
企业职工大会或职工代表大会，有权对企业生产经营活动中的重大事项进行审议或作出决定；评议、监督厂长（经理）和企业其他管理人员，提出奖惩和任免的建议；维护职工的合法权益。
第十七条 企业实行厂长（经理）负责制，厂长（经理）是企业的法定代表人，对企业全面负责，依法行使企业的权利，履行企业的义务。
第十八条 企业可以采取公开招标、招聘、推荐、选举、任命等多种方式确定厂长（经理）。
对投标、招聘、推荐的厂长（经理）候选人，必须进行全面评审，公开答辩，择优选定。
第十九条 企业应保持职工队伍的相对稳定，加强业务培训，提高职工素质，逐步建立专业化的技术人员队伍。
按有关规定由乡镇企业主管部门会同政府有关部门，评聘职工的专业技术职务。
第二十条 企业招用职工应签订劳动合同。劳动合同包括以下内容：
（一）在生产上应达到的数量和质量要求；
（二）试用期限，合同期限；
（三）生产、工作条件；
（四）劳动报酬、劳动保护和福利待遇；
（五）劳动纪律；
（六）违反劳动合同应承担的责任；
（七）解除、变更合同的条件；
（八）双方认为需要规定的其他事项。
劳动合同的鉴证，按国家和省政府的有关规定执行。
第二十一条 企业严禁招用不满十六周岁的少年儿童。
在企业工作的男工与女工实行同工同酬。
第二十二条 企业应逐步建立劳动保险制度。
第二十三条 企业用于乡（镇）村行政或农村社会性开支的费用，按国家和省的有关规定在税前列支，不得从企业税后利润中提取。
第二十四条 企业的税后利润要按国家和省的有关规定进行分配。留给企业的利润，要保证大部分用于增加发展基金，进行技术改造和扩大再生产。
第二十五条 企业要加强经营管理和经济核算，依靠科学技术进步，厉行节约，反对浪费，降低消耗，提高经济效益，促进企业的改造和发展。
第二十六条 企业要加强产品质量管理，按标准组织生产，严禁生产、经销假冒伪劣商品。不得从事非法生产经营活动。
第五章 企业的指导与协调
第二十七条 各级人民政府的乡镇企业主管部门，要根据国家的法律、法规、政策，加强对企业的指导、管理、监督、协调和服务。其主要职责是：
（一）检查督促企业贯彻执行国家法律、法规和政策，指导、监督企业的生产经营活动；
（二）制订企业的区域发展规划，指导企业的发展，协助政府有关部门制定产业政策；
（三）组织管理企业职工的教育培训，提高企业职工队伍素质，指导企业提高计划、资金、质量、设备、技术、劳动等方面的管理水平，促进企业管理现代化；
（四）提供技术、信息、质量检测及供销等服务，总结、推广企业在生产经营中的经验；
（五）协调企业与行业管理部门以及其他有关部门的关系。
第二十八条 各级人民政府的行业管理部门、综合经济部门，应在行业发展规划、行业重大经济技术政策、信息交流、技术开发和人才培训等方面对企业进行指导和服务；企业应接受行业管理部门、综合经济部门的指导。
行业管理部门不得侵犯企业的财产所有权和生产经营、产品销售及利润分配方面的自主权。
未经批准不得改变企业的所有制性质和隶属关系。确需改变的，应征得上一级乡镇企业主管部门同意。
第二十九条 乡（镇）人民政府以及村民委员会要按其职责，对企业进行指导和管理，保障企业所有者和经营者的权利。
第三十条 各级人民政府要为企业创造公平竞争的条件，对生产省级以上名优产品、出口创汇产品、填补国家和省内空白产品以及支农产品的企业，要在物资、资金和能源等方面积极扶持。
第三十一条 各级人民政府要鼓励科技人员和大、中专毕业生向企业流动，支持科技人员到企业任职，其待遇按国家和省的有关规定执行。
第三十二条 企业之间，企业与国营企业及其他企业之间，在自愿互利、平等协商、等价有偿的原则下，可以开展不受行业、地区、所有制限制的各种经济联合，发展专业化、社会化的生产和经营活动。
第三十三条 企业与科研、大专院校等单位进行技术协作活动，应遵循平等互利的原则，按国家和省的有关规定进行。
第六章 奖励与处罚
第三十四条 对模范遵守和执行国家法律、法规、政策，在企业管理、技术进步、新产品开发、环境保护、安全生产、职业病防治等方面有显著成绩的企业和个人，由人民政府、乡镇企业主管部门及有关部门给予表彰或奖励。
第三十五条 企业生产、经销假冒伪劣商品，主管部门应令其停产整顿，由工商行政管理机关没收其全部非法收入，并按国家有关法律、法规规定给予经济制裁，直至吊销营业执照；由于产品质量责任，造成用户和消费者财产损失、人身伤亡的，企业应承担赔偿责任；触犯刑律的，由
司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 企业严重污染环境，由企业主管部门会同环境保护部门视其情节轻重，依法予以处罚。
第三十七条 企业招用未满十六周岁的童工，由企业主管部门协同劳动行政部门责令退回，并处以罚款；情节严重的，追究企业厂长（经理）的行政责任，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
第三十八条 企业管理人员滥用职权，侵犯职工合法权益，视情节轻重，由乡镇企业主管部门会同有关部门给予批评教育、经济处罚或行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 企业厂长（经理）因工作失职，给企业造成经济损失的，由企业主管部门会同有关部门给予经济处罚或行政处分；玩忽职守，给企业造成重大经济损失，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 对违反本条例第十五条第五项规定，不按期足额上交管理费的企业，由乡镇企业主管部门会同企业开户银行强行收缴；截留或挪用管理费的单位，由乡镇企业主管部门会同有关部门按违反财经纪律查处。
第四十一条 对违反本条例规定，向企业进行摊派的单位和个人，企业可向审计机关或其他有关部门检举、揭发，由审计机关通知摊派单位停止摊派行为，限期退回摊派财物；对摊派单位的负责人和直接责任人员，监察机关或有关主管部门可根据情节轻重，给予行政处分。
第四十二条 政府有关部门的工作人员，因工作过失给企业造成损失的，由所在机关或上级机关酌情给予行政处分；损失重大，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 政府有关部门违反本条例规定，侵犯企业合法权益的，企业可要求其停止侵权，赔偿损失；拒不停止侵权的，企业可向其上一级主管部门申诉，也可直接向人民法院起诉。
第四十四条 对扰乱企业秩序，致使生产经营不能正常进行，造成损失的单位和个人，由企业所在地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十五条 以乡（镇）村集体企业为主体的联营企业，按照本条例执行。
第四十六条 本条例自1990年1月1日起施行。
1989年11月20日
◇阎利国*
刑事案件不起诉制度，是指人民检察院依其职权，对侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为符合法律规定终止刑事诉讼的条件，不应和不必对犯罪嫌疑人定罪，从而作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼制度。刑事案件不起诉制度在世界各国，不论在英美法系国家还是在大陆法系国家，都使用得非常广泛。由于法治传统和历史渊源的不同，刑事案件不起诉制度在我国远远没有国外应用得广泛。2002年5月8日德国马普法学研究所所长阿尔布莱希特教授前来武汉讲学，谈及德国的刑事案件不起诉制度，给笔者很多感触，特作拙文，以期能对我国的刑事不起诉制度有所裨益。
一、我国刑事不起诉制度的历史沿革及现状
不起诉制度的产生和发展与检察机关的产生和发展是密不可分的。由于我国检察机关的产生较晚，因而不起诉制度的产生也较晚。据文献资料表明，早在民主革命时期的法律中就有对犯罪嫌疑人的不起诉的规定。1948年华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》中，对于汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放，不予起诉，司法方面不得干涉”。可以看出，这里的不起诉已包括存疑不起诉、不构成犯罪而不起诉和构成犯罪而酌情不起诉三种类型。1954年、1979年《人民检察院组织法》也对此作了规定。1979年刑事诉讼法对不起诉的条件作了进一步的规定，第104条规定对符合第11条规定情形的案件，即对情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的，犯罪已过追诉期限的，经特赦令免除刑罚的，依照刑法告诉才处理，没有告诉或撤回告诉的，被告人死亡的及其他法律规定免于追究刑事责任的案件，检察机关应当作出不起诉决定，
与此同时，1979年刑事诉讼法还规定了免于起诉制度。免于起诉制度是我国“惩办与宽大相结合”政策的产物和体现，它正式确立于审判日本战犯的立法。1956年4月25日全国人大常委会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》中规定了“对于次要的或者悔罪表现较好的日本战争犯罪分子，可以从宽处理，免于起诉。”严格地说，1979年刑事诉讼法确定的不起诉制度实际上包括了不起诉和免于起诉两个部分。
从1979年刑事诉讼法典实施到1996年3月17日年修订后刑事诉讼法典颁布前，学界及实务界围绕免于起诉的存废问题展开了广泛的论争。一种观点认为，免于起诉是人民检察院对犯罪嫌疑人进行实体处理的一种方法[1]，公诉机关运用免于起诉权时，实际上起着司法审判的作用[2]；另一种代表性观点认为，免于起诉是检察机关对不符合起诉条件或者没有起诉必要的案件所作出的不予追诉的决定，是一种程序上的处分，而不是实体上的处分，体现了公诉机关的自由裁量权[3]。
专家学者的争论并没有影响刑事诉讼法典的制定进程。1997年新的刑事诉讼法典正式施行。1997年新的刑事诉讼法典将不起诉制度分为三种，即法定不起诉（对依法不追究刑事责任的案件）、酌情不起诉（对依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件）、证据不足的不起诉（又称疑案不起诉）。
从1997年刑事诉讼法典的规定来看，新刑诉法取消了免于起诉制度，但将其合理成分保留了下来，即人民检察院对犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉的决定。免于起诉的内容变为不起诉并非照搬而是后者内容小于前者内容。1997年刑事诉讼法典第142条第2款在保留1979年刑事诉讼法第101条内容时，增加了“犯罪情节轻微”的限制条件，而且被害人对检察机关决定不起诉的案件可以向法院起诉，从而对酌量不起诉的适用作了诸多限制。此外，修订后的刑事诉讼法典第11条规定的法定不起诉又与1979年刑事诉讼法中的不起诉不同。原来的不起诉虽然可以申诉和复议，但只要检察机关认为是正确的就不会再进行诉讼。而现行的法定不起诉案件，被害人如果不服检察机关的不起诉决定，除可以请求上一级检察机关提起公诉外，还可以不经申诉直接向法院起诉，检察机关终止的案件又因被害人的自诉和法院的受理重新开启刑事诉讼程序。
总体而言，我国的刑事不起诉制度在刑事诉讼中取到了一定的法律和社会效果，对于分化瓦解、教育挽救犯罪分子，执行惩罚与宽大相结合的刑事政策，提高诉讼效率发挥了积极作用。2001年，全国检察机关共受理公安机关和检察机关自侦部门移送起诉的案件 件，作出不起诉决定 件，不起诉率占受理案件数的 %。
二、 德国检察官不起诉斟酌权的形成和确立
德国检察官在刑事诉讼中实行的基本原则有两项，即法治原则（起诉法定主义）与机会原则（起诉便宜主义）。德国刑事诉讼法第152条明确规定了起诉法定原则（又称职权原则、合法性原则）。第152条规定："提起公诉权，专属检察院行使。除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。"该原则要求所有犯罪行为都应予以追究，而不能有所例外，对刑事犯罪给予惩罚必须通过检察官来实现，只要犯罪嫌疑人存在足够的犯罪嫌疑，只要对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，只要符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。因为起诉法定原则强调了合法性、公平性，因此又称起诉合法主义。德国刑事诉讼第152条规定的起诉法定原则实际上排除了公诉机关对起诉的自由裁量权。
从理论上分析，德国长期以来实行起诉法定主义，与其历史渊源和法治传统有关。首先，起诉法定主义与有罪必罚的报复型刑罚思想和注重对犯罪分子进行特殊预防的刑事政策有着密切的联系；同时，实行起诉法定主义可以在对犯罪进行追诉的问题上统一标准，加强法制，防止检察机关擅专职权，徇私舞弊；此外，起诉法定主义还可以有效地防止刑事司法受政治势力左右，在追诉犯罪时排除非法干扰和不当影响。
但起诉法定原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面德国战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。[4]另一方面犯罪也日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态，加之东西德统一以后，德国出现的财政困难，都使得如何既能缩短刑事诉讼程序、减轻司法压力，又能解决犯罪成为德国司法界探讨的一个重要问题。为此，德国理论界认为可以通过三种途径解决这一复杂的问题：1．引入机会原则，即赋予检察官一定的权力，用以撤销案件或决定不起诉；2．适用简易程序，由检察官对犯罪嫌疑人做出警告、罚款等决定，由法官签字后生效；3、引进美国辩诉交易制度。机会原则，即起诉便宜原则开始受到德国理论界和司法界的重视。
从二十世纪六十年代开始，德国司法界逐渐接受了起诉便宜原则，立法者也认识到当初建构的合法性原则有其本身无法弥合的缺陷，逐步对刑事诉讼法进行了修订。1964年议会通过法律赋予检察官享有起诉斟酌权，即赋予检察官一定的自由裁量权，但检察官在作出不起诉时要征得法官的同意。1975年德国议会又制定法律减弱了对检察官自由裁量权的控制，新颁布的法律给检察官较大的权利，原先只有法官拥有的某些权限赋予了检察官，包括可以对犯罪嫌疑人处以罚款、要求其提供社区公益性服务等，这在某种程度上与法官的刑罚权并无二致。这样，立法者在法律上承认了起诉法定原则可以有例外。
机会原则（即起诉便宜原则）开始在德国正式实行。机会原则（即起诉便宜原则）在德国《法律大辞典》上是这样被定义的："谓诉追机关对犯罪事实己明，而予诉追条件亦相符合时，仍得自由参酌情形决定是否提起公诉之主义也。"即指在完全符合条件的情况下，检察机关享有自由裁量权，可根据情况决定是否提起公诉，追究犯罪。在刑事追究利益不大，优先考虑程序的经济性或者有其它的法律政治利益与刑事追究相抵触的时 候，尽管存在着行为嫌疑，检察院仍可以对此不立案侦查和提起公诉。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡一下有无追诉的必要，表明法律授予公诉机关在确定是否对犯罪进行诉追时一定的裁量权。由起诉法定主义发展到起诉便宜主义，意在使对犯罪的追诉更符合刑事诉讼的目的，适用刑事政策的要求，强调诉讼的目的性、合理性，因此诉讼理论又称起诉便宜原则为起诉合理原则。
在司法实践中，起诉法定原则和起诉便宜原则作为德国刑事诉讼领域中与检察制度密切相关的两大原则，发挥着不同的作用：一是为了保证执法的公平；一是从实用的角度来起作用。虽然德国国内对检察官的起诉裁量权有各种各样的批评，特别是来自警察的批评，认为警察承担了大部分侦查工作，并没有追究检察官们认定的所谓小的或中度的犯罪，所追究的都是重要的犯罪，因此均应起诉，不起诉对于维护社会稳定并没有好处。但由于犯罪形势的变化及人员和财力的问题，起诉法定原则已在很大程度上被突破，被大多数人所接受。起诉便宜原则的确立为检察机关更好地行使自由裁量权提供了法律依据。甚至按照德国刑事诉讼法的规定，案件经侦查终结确认犯罪嫌疑人具有提起公诉的充分犯罪嫌疑，也符合起诉的条件，法律上仍允许检察机关决定是否起诉。
具体而言，根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有较为宽泛的自由裁量权，主要包括：1、证据不足不起诉，又被称之为撤销案件或停止起诉，类似于我国刑诉法规定的证据不足不起诉，以及在司法实践中存在的，由侦察机关作撤案处理的情况；2、轻罪不起诉。此项规定类似于我国刑诉法规定的绝对不起诉和酌定不起诉；3、附条件不起诉又被称为暂缓起诉。根据此项规定，检察官可以要求被告人在一定的期限内选择：（1）给付一定款项，弥补行为造成的损害；（2）向某公共设施或者国库交付一笔款额；（3）作出其他公益给付；（4）承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。暂缓起诉不同于一般的不起诉，是附有一定条件的暂时停止起诉程序，当被告人在规定时间内履行了法定要求，则检察机关可作出不起诉处理，否则仍要追究其刑事责任。实践中绝大多数暂缓起诉的案件，被告人均履行了法定要求。
德国刑事诉讼法典除规定了检察官具有上述不起诉权外，还在第407条规定了一项特别程序，即检察机关有权以申请处罚令的方式提请特别程序。第407条规定："在系属刑事法官、陪审法庭审理的程序中，对于轻罪、依检察部院书面申请，法官、陪审法庭可以不经审判以书面处罚令确定对行为的法律处分检察院要在根据侦查结果认为无审判必要时提出这个申请。申请应当写明要求判处的法律处分。"根据此项规定，检察官对于轻微的犯罪案件，可以指出书面申请，并写明要判处的刑罚，法官可不经审判，以书面命令的形式告知被告人所犯的罪行和处以的刑罚，多数被告被处以罚金。如果被告人同意，此书面命令即具有法律效力；如被告人不同意，在法定期限内提出异议后，法院应进行审判。在实践中，多数被告都愿意接受此程序。该程序因节约了大量的人力、物力和时间在德国司法界被广泛运用。据统计，每年约有 15.6％的案件通过这一程序处理。 l／5适用灵活性原则作出不起诉决定，这其中11％根据 153条绝对不起诉，4％根据153条a附条件的不起诉，6％根据 154条不起诉；1／3的案件通过申请处罚令或提起公诉的方式处理。从上述数据可以看出，法律上此种行为虽规定为犯罪，但在实践中，检察官认为至少2／3的案件无起诉的必要而采取中止诉讼的方式处理此类案件，可见检察官的起诉斟酌权在此案件的处理中起着十分重要的作用。[4]
三、德国对刑事不起诉制度的规制与救济
没有制约的权力必然导致腐败，司法权力尤需要制约。德国的立法者认识到，如果检察机关对本应该提起公诉的案件由于某种案外原因却作了不诉处理，势必有损于司法公正和当事人的合法权益，从根本上违背设立不起诉制度的宗旨，甚至会导致放纵犯罪。因此，德国在赋予检察机关具有不起诉决定权的同时，也相应设置了对不起诉权力的制约与救济，主要包括以下几个方面：
1、被害人的自我救济途径，即德国规定的被害人强制起诉原则。根据德国刑事诉讼法典第 172条的规定，对于检察机关的不起诉决定，被害人有权提起强制起诉程序进行制约。被害人接到检察官终止诉讼的决定时，他有权在2周之内向该检察官的上级检察官（通常是州检察官）提出申诉。上级检察官审查后可以继续开始诉讼程序，也可以维持不起诉的决定。如果被害人对上级检察机关维持不起诉的决定不服，可以在一个月以内向州高级法院申请作出强制起诉的决定。州高级法院以决定的形式作出裁决，可以裁定驳回申请，也可以决定提起公诉。当作出提起公诉的决定时，检察官必须执行该决定，正式提起公诉。实行强制起诉制度，是对检察官行使不起诉权的制约，同时也是在诉讼中对被害人合法权利的保护。
2、来自法院的规制。根据德国刑事诉讼法的规定，德国检察官不起诉权的行使绝大多数必须征得开始审判程序的法院同意，只有对行为后果显著轻微尚未受到最低刑罚威胁的案件，检察机关才可以不经法院同意直接作出不起诉决定。当然法律虽然明确规定了检察官行使不起诉权应经开始审判程序的法院同意，但在司法实践中有相当数量的刑事案件，检察机关采取直接撤销案件的方式将案件处理在未开始审判程序之前，对于此类案件中检察机关的裁量权，法院是无法进行监督的。
3、州司法部对检察机关刑事不起诉权的监督和制约。德国检察机关属于司法部的下设机构，各州司法部负责监督法律的实施。为控制检察机关刑事不起诉斟酌权的适用，各州司法部普遍采用发布起诉标准来规范斟酌权，如规定盗窃、贩毒数量等，并通过掌握不起诉的统计数据等方式，指导和了解检察机关适用不起诉的情况，以确保法律得以准确适用。当然，由于德国十六个州分别独立贯彻刑事法律，因此各州的起诉标准也不尽相同，而且各州司法部设立的标准只是指导性的原则，并不要求检察院必须遵守，各州检察院在处理具体案件时仍具有一定的灵活性。
4、检察系统内部的监督制约。德国检察系统分联邦检察机关和各州检察机关。联邦检察机关和各州检察机关分别独立，无领导与被领导的关系。但各州检察机关与其下属检察机关是一体的，下级检察机关必须服从上级检察机关的领导。依据德国刑事诉讼法的规定，被害人不服检察机关作出的不起诉决定时，被害人可以向上一级检察院提出抗告，并以此启动强制起诉程序。事实上，州司法部对检察机关不起诉的监督，也多数是通过上级检察机关来实现，只有特别重要或影响较大的案件才通知司法部。上级检察机关对不起诉的监督主要通过两种方式：一是通过对具体案件的监督；二是通过数据统计监督了解不起诉的适用情况。
四、不起诉制度所反映的诉讼价值及对我们的启示
在我国，大多数人对不起诉制度有一种偏见（或者说是错误的认识），一谈到不起诉，就认为是放纵了犯罪，是打击不力。这种思想在司法机关也有一定的市场，以至出现人为控制不起诉比例的做法。笔者也承认，由于中国和西方国家的法律对于犯罪概念规定得不一致（如我国的治安案件，西方国家认为是轻罪），所以在理论探讨中的确不能简单对比，实践操作中也不能照搬照抄国外不起诉制度。但笔者同样认为，通过中德不起诉制度的比较，考察不起诉制度的诉讼价值，探讨不起诉制度在重新配制司法资源、提高司法效率及实现刑罚功能方面的作用，对于澄清人们头脑中的错误认识，运用、发展我国的不起诉制度，乃至推进我国的严打整治斗争，将有很多好处，也会给我们一些新的工作思路。
笔者认为，刑事案件不起诉制度作为一种诉讼制度，有其自身的诉讼价值。其诉讼价值体现在以下几个方面：
首先，不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
诉讼效益价值是指刑事诉讼程序的设计和运作符合经济效益的要求，也就是指必须使刑事诉讼的操作符合经济效益的要求，使司法资源的投入和消耗降低，同时使大量刑事案件较快地得到处理[5]。世界各国在制定法律时除了要求尽量满足公平、正义的价值外，还要考虑诉讼的经济效益价值。在世界范围内，在对付刑事犯罪的刑事诉讼过程中，各国司法机关面临着一个共同的难题：一方面，犯罪数量居高不下，犯罪种类不断增加，但与犯罪作斗争的人员却相对稳定和无大的变化，使检察官的侦查或者指控工作面临很大的压力；另一方面，传统的诉讼程序繁琐，效率低下，积压了大量的刑事案件，羁押场所人满为患，司法机关不堪重负。为适应治安形势的变化，世界各国一方面简化诉讼程序，实行简易审理，一方面通过立法采用机会原则，赋予检察官不起诉权。对于我国来说，这些诉讼途径具有重要的借鉴意义。我国目前正处于社会主义市场经济的转型阶段，国家财力比较紧张，司法经费远远不能满足司法活动的需要，这就要求法律程序应尽量缩小诉讼成本而达到最大诉讼效益。不起诉制度则体现了诉讼经济原则。不起诉制度使不必要或者不应当进入诉讼程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，从而减化了刑事诉讼程序。而刑事诉讼程序环节的减少既缩短了诉讼时间，减轻了讼累，节省人力、物力等司法资源，可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。
其次，不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。
刑罚演变的共同趋势之一是刑罚由注重过去到注重将来[6]。在博爱时代，刑罚往往是对犯罪的机械的反对，刑罚以已然的犯罪为根据，不大注意刑罚的实际效果。而在现代社会，刑罚的重心已由犯罪转移到犯罪人。刑罚的个别化，则是指适用刑罚时注重对犯罪人的教育改造，以防止犯罪人再犯罪为宗旨，刑罚已不是回顾已然的犯罪而是前瞻未然的犯罪的手段。简言之，刑罚以预防犯罪和再犯罪为其重要功能。从某种意义上讲，不起诉制度更有助于刑罚实现功能。前文所提及的德国阿尔布莱希特教授在讲演中同样认为，检察官适用不起诉斟酌权必须考虑到公共利益权衡，即作出是否起诉时要考虑对犯罪的预防、改造、震慑之功能。尤其是对于初犯等如果起诉后对其没有好处，而对其不起诉他也可能不再犯，就应当作出不起诉决定。
再次，不起诉制度符合 国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
20世纪60年代以来，伴随着犯罪率的不断上升，世界各国刑事政策出现了两极化趋向，简言之就是法学界所谓的“轻轻重重”政策[7]。“轻轻”是指对轻微犯罪，包括偶犯、初犯、过失犯等主观恶性不深的犯罪，处罚更轻。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了改善犯罪者更生和重返社会的条件，降低社会改造的难度和成本，降低再犯罪率，另一方面也是为了减轻司法机关的负担。“重重”是指对恐怖犯罪、严重侵犯公民人身财产安全的犯罪、经济犯罪等更多地、更长期地适用监禁刑。在西方国家中，“轻轻重重”政策的重点并不一致，有的国家如美国，其刑事政策的重心是“重重”政策，有的国家如西欧国家，其刑事政策的重心是“轻轻”政策，有的国家则采用“轻轻”政策与“重重”政策相结合的政策。但不论是采用何种模式，西方国家一般都很注重发挥 “轻轻”政策在犯罪预防、社会改造、重新配置司法资源等方面的作用。由于“轻轻重重”政策在维护社会稳定中发挥了重要作用，“轻轻重重”政策也成为了西方国家刑事政策的主流。
我国从1983年开始执行的严打政策，可以说是与国际上的“重重”刑事政策不谋而合。但长期以来，由于诸多原因，司法机关在执行严打政策，强调“快捕快诉”、“从重从快”的同时，并没有充分利用不起诉制度的作用，导致出现司法机关负担日益沉重、司法资源日益短缺的现象。笔者认为，在继承和发扬我国严打政策优点的同时，有必要吸收“轻轻”政策的合理成分，恰当运用不起诉制度。这对于解决当前司法机关人员、经费不足，任务日益繁重的问题具有重要意义。同时，恰当运用不起诉制度，也能够体现我国一向所倡导的惩办与宽大相结合的刑事政策，教育、改造、预防、挽救罪行较轻的人，实现刑事法律的最终目的。
五、对理论界反对不起诉制度主张的反思
值得深思的是，在实务界对不起诉制度有误解的同时，在理论界也有一些反对不起诉制度的呼声。代表性的反对理由主要有以下几种。一是认为不起诉制度与法院独立行使审判权的精神相冲突，不起诉制度在实践中剥夺了犯罪嫌疑人获得辩护的权利，造成审判权的分离；二是认为不起诉制度为“执法不严、执法不公”打开了方便之门，不利于稳准狠地打击犯罪，保护无辜；三是认为不起诉制度在检察机关单方面实施过程中，由于缺乏法定的监督，不利于正确有效地处理案件，认为应当将案件交给法院审理，如果被害人犯罪情节轻微不需要判处刑罚，法院可以判决免于刑事处分；如果情节显著轻微危害不大，就建议公安机关撤消案件，这样做可以最大限度地减少失误。[8]
对于第一种观点，笔者认为，它是对不起诉制度的一种误解而产生的一种观点。首先，不起诉是检察机关的公诉权的一部分。从辩证的观点看，事物都是有对立统一的两个方面，二者相互依存。公诉权同样存在相互依存的两个方面，那就是起诉权与不起诉权。没有不起诉权，公诉权就是不完整的。从理论上分析，公诉权应该分为积极的公诉权和消极的公诉权，其中，消极的公诉权就是不起诉权。
其次，
[1]陈光中主编：《刑事诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第333页
[2龙宗智：《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》1999年第3期
[3]陈卫东、李洪江：《论不起诉制度》，载《中国法学》1997年第1期
[4]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[5]刘生荣、阑剑、张寒玉：《刑事起诉的理论与实务》，中国检察出版社1998年版，第35页
[6]陈兴忍：《刑法适用总论》，法律出版社1999年版，第18页
[7]陈兴良主编：《刑事法评论》第5卷，中国政法大学出版社1999年版
[8]参见易杜非著《免诉、不起诉制度存废问题探讨》，载《人民司法》第5期
吉林省乡（镇）村集体企业条例
吉林省乡（镇）村集体企业条例
吉林省人大常委会
（1989年11月20日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 企业的开办、变更和终止
第三章 企业的权利和义务
第四章 企业的管理
第五章 企业的指导与协调
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了保障乡（镇）村集体企业的合法权益，扶持和引导其持续、稳定、协调发展，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律规定，结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 乡（镇）村集体企业是社会主义劳动群众集体所有制经济，是依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自主分配的商品生产经营单位，是农村经济的重要支柱，是社会主义公有制经济的组成部分。
乡（镇）村集体企业属于举办该企业的劳动群众集体所有。
第三条 本条例适用于我省境内农民集体经济组织（包括村民小组）和街委农民举办的乡（镇）村集体企业（以下简称企业）。
第四条 各级人民政府对企业实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针，促进其健康发展。
第五条 企业的主要任务是：依法开发利用本地资源，发展农村商品经济，促进农工商一体化，增加社会有效供给；积累奖金，实行以工补农，增加农业投入，为振兴农村经济，为农业现代化和农村各项事业的发展创造条件。
第六条 企业的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七条 企业必须坚持四项基本原则，在坚持建设社会主义物质文明的同时，建设社会主义精神文明。
企业要在党组织领导下，充分发挥共青团组织的先锋模范作用和其他群众组织的积极作用。
第八条 各级人民政府的乡镇企业行政管理部门，为本行政区域内乡镇企业的主管部门。
第二章 企业的开办、变更和终止
第九条 企业的开办，应具备下列条件：
（一）生产的产品和提供的服务为社会所需要；
（二）有符合规定的名称、生产经营场所和经营范围；
（三）有与生产经营规模和服务范围相适应的资金、设备、技术力量和职工；
（四）具备必要的安全生产和劳动保护条件及环境保护措施；
（五）有符合规定的财务制度和经营管理制度；
（六）符合法律、法规、规章和国家产业政策的有关规定。
第十条 申请开办企业，须持县级以上乡镇企业主管部门和其他有关部门的批准文件，向企业所在地工商行政管理机关办理登记手续，经核准领取《企业法人营业执照》或《营业执照》后方可营业。
批准开办的企业，须在核准的经营范围内从事生产经营活动，并按规定向税务机关办理税务登记手续。
第十一条 企业的分立、合并、迁移、转让、歇业、终止以及改变核准的经营范围，须经当地主管部门和其他有关部门批准后，向工商行政管理机关、开户银行、税务部门办理变更或注销登记手续，并依法公告。
第十二条 企业分立、合并、终止应按有关规定处分企业财产，清理债权债务。
第十三条 企业破产，以本企业财产（包括现有资金、物资、债权）对企业债权人承担清偿责任。清偿按职工工资和劳动保险费用、所欠税款、破产债权的顺序依法进行。
第三章 企业的权利和义务
第十四条 企业享有下列权利：
（一）对本企业财产的占有、使用、收益和处分；
（二）实行多种形式的经营责任制；
（三）在国家计划指导下，自主安排生产社会需要的产品或者为社会提供服务；
（四）自行选择供货单位，购进生产需要的物资；
（五）自行销售企业产品（国家和省另有规定的除外），并按规定确定产品价格；
（六）自愿参加各种形式的产品评比和行业协会；
（七）参加与生产和经营活动有关的招标、投标活动；
（八）依法订立经济合同，进行各种经济联合和经济技术协作；
（九）依法开发和合理利用国家的自然资源；
（十）设置企业机构和配备人员，招聘或辞退职工，并根据按劳分配原则确定企业的分配形式和奖惩办法；
（十一）拒绝各种非法收费和摊派；
（十二）按有关规定利用外资、引进先进技术和设备，积极发展出口创汇产品，并按国家和省的有关规定提留企业的外汇收入。
第十五条 企业必须履行下列义务：
（一）遵守国家法律、法规和政策规定，接受国家计划指导；
（二）执行国家财经制度，按期编制财务、统计报表，接受财政、审计、统计、物价、银行等部门的监督；
（三）保证产品质量和服务质量，对用户和消费者负责；
（四）依法纳税；
（五）按国家和省的有关规定，上交管理费；
（六）搞好安全生产和劳动保护，保障职工的身体健康和生命安全，保护企业财产不受侵害；
（七）依法保护环境，防治环境污染和水土流失；
（八）依法履行订立的合同；
（九）对职工进行思想政治、科学文化、技术和职业道德方面的教育，关心职工福利，不断改善职工的物质文化生活。
第四章 企业的管理
第十六条 企业实行民主管理，逐步建立职工大会或职工代表大会制度。
企业职工大会或职工代表大会，有权对企业生产经营活动中的重大事项进行审议或作出决定；评议、监督厂长（经理）和企业其他管理人员，提出奖惩和任免的建议；维护职工的合法权益。
第十七条 企业实行厂长（经理）负责制，厂长（经理）是企业的法定代表人，对企业全面负责，依法行使企业的权利，履行企业的义务。
第十八条 企业可以采取公开招标、招聘、推荐、选举、任命等多种方式确定厂长（经理）。
对投标、招聘、推荐的厂长（经理）候选人，必须进行全面评审，公开答辩，择优选定。
第十九条 企业应保持职工队伍的相对稳定，加强业务培训，提高职工素质，逐步建立专业化的技术人员队伍。
按有关规定由乡镇企业主管部门会同政府有关部门，评聘职工的专业技术职务。
第二十条 企业招用职工应签订劳动合同。劳动合同包括以下内容：
（一）在生产上应达到的数量和质量要求；
（二）试用期限，合同期限；
（三）生产、工作条件；
（四）劳动报酬、劳动保护和福利待遇；
（五）劳动纪律；
（六）违反劳动合同应承担的责任；
（七）解除、变更合同的条件；
（八）双方认为需要规定的其他事项。
劳动合同的鉴证，按国家和省政府的有关规定执行。
第二十一条 企业严禁招用不满十六周岁的少年儿童。
在企业工作的男工与女工实行同工同酬。
第二十二条 企业应逐步建立劳动保险制度。
第二十三条 企业用于乡（镇）村行政或农村社会性开支的费用，按国家和省的有关规定在税前列支，不得从企业税后利润中提取。
第二十四条 企业的税后利润要按国家和省的有关规定进行分配。留给企业的利润，要保证大部分用于增加发展基金，进行技术改造和扩大再生产。
第二十五条 企业要加强经营管理和经济核算，依靠科学技术进步，厉行节约，反对浪费，降低消耗，提高经济效益，促进企业的改造和发展。
第二十六条 企业要加强产品质量管理，按标准组织生产，严禁生产、经销假冒伪劣商品。不得从事非法生产经营活动。
第五章 企业的指导与协调
第二十七条 各级人民政府的乡镇企业主管部门，要根据国家的法律、法规、政策，加强对企业的指导、管理、监督、协调和服务。其主要职责是：
（一）检查督促企业贯彻执行国家法律、法规和政策，指导、监督企业的生产经营活动；
（二）制订企业的区域发展规划，指导企业的发展，协助政府有关部门制定产业政策；
（三）组织管理企业职工的教育培训，提高企业职工队伍素质，指导企业提高计划、资金、质量、设备、技术、劳动等方面的管理水平，促进企业管理现代化；
（四）提供技术、信息、质量检测及供销等服务，总结、推广企业在生产经营中的经验；
（五）协调企业与行业管理部门以及其他有关部门的关系。
第二十八条 各级人民政府的行业管理部门、综合经济部门，应在行业发展规划、行业重大经济技术政策、信息交流、技术开发和人才培训等方面对企业进行指导和服务；企业应接受行业管理部门、综合经济部门的指导。
行业管理部门不得侵犯企业的财产所有权和生产经营、产品销售及利润分配方面的自主权。
未经批准不得改变企业的所有制性质和隶属关系。确需改变的，应征得上一级乡镇企业主管部门同意。
第二十九条 乡（镇）人民政府以及村民委员会要按其职责，对企业进行指导和管理，保障企业所有者和经营者的权利。
第三十条 各级人民政府要为企业创造公平竞争的条件，对生产省级以上名优产品、出口创汇产品、填补国家和省内空白产品以及支农产品的企业，要在物资、资金和能源等方面积极扶持。
第三十一条 各级人民政府要鼓励科技人员和大、中专毕业生向企业流动，支持科技人员到企业任职，其待遇按国家和省的有关规定执行。
第三十二条 企业之间，企业与国营企业及其他企业之间，在自愿互利、平等协商、等价有偿的原则下，可以开展不受行业、地区、所有制限制的各种经济联合，发展专业化、社会化的生产和经营活动。
第三十三条 企业与科研、大专院校等单位进行技术协作活动，应遵循平等互利的原则，按国家和省的有关规定进行。
第六章 奖励与处罚
第三十四条 对模范遵守和执行国家法律、法规、政策，在企业管理、技术进步、新产品开发、环境保护、安全生产、职业病防治等方面有显著成绩的企业和个人，由人民政府、乡镇企业主管部门及有关部门给予表彰或奖励。
第三十五条 企业生产、经销假冒伪劣商品，主管部门应令其停产整顿，由工商行政管理机关没收其全部非法收入，并按国家有关法律、法规规定给予经济制裁，直至吊销营业执照；由于产品质量责任，造成用户和消费者财产损失、人身伤亡的，企业应承担赔偿责任；触犯刑律的，由
司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 企业严重污染环境，由企业主管部门会同环境保护部门视其情节轻重，依法予以处罚。
第三十七条 企业招用未满十六周岁的童工，由企业主管部门协同劳动行政部门责令退回，并处以罚款；情节严重的，追究企业厂长（经理）的行政责任，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
第三十八条 企业管理人员滥用职权，侵犯职工合法权益，视情节轻重，由乡镇企业主管部门会同有关部门给予批评教育、经济处罚或行政处分；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条 企业厂长（经理）因工作失职，给企业造成经济损失的，由企业主管部门会同有关部门给予经济处罚或行政处分；玩忽职守，给企业造成重大经济损失，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条 对违反本条例第十五条第五项规定，不按期足额上交管理费的企业，由乡镇企业主管部门会同企业开户银行强行收缴；截留或挪用管理费的单位，由乡镇企业主管部门会同有关部门按违反财经纪律查处。
第四十一条 对违反本条例规定，向企业进行摊派的单位和个人，企业可向审计机关或其他有关部门检举、揭发，由审计机关通知摊派单位停止摊派行为，限期退回摊派财物；对摊派单位的负责人和直接责任人员，监察机关或有关主管部门可根据情节轻重，给予行政处分。
第四十二条 政府有关部门的工作人员，因工作过失给企业造成损失的，由所在机关或上级机关酌情给予行政处分；损失重大，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条 政府有关部门违反本条例规定，侵犯企业合法权益的，企业可要求其停止侵权，赔偿损失；拒不停止侵权的，企业可向其上一级主管部门申诉，也可直接向人民法院起诉。
第四十四条 对扰乱企业秩序，致使生产经营不能正常进行，造成损失的单位和个人，由企业所在地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十五条 以乡（镇）村集体企业为主体的联营企业，按照本条例执行。
第四十六条 本条例自1990年1月1日起施行。
1989年11月20日
