宁波市人民政府批转市财政局关于宁波市社会保障基金预算管理暂行办法的通知
宁波市人民政府
宁波市人民政府批转市财政局关于宁波市社会保障基金预算管理暂行办法的通知
宁波市人民政府
各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
市人民政府同意市财政局提出的《宁波市社会保障基金预算管理暂行办法》，现转发给你们，请遵照执行。
宁波市财政局一九九八年十二月二十日）
第一章 总 则
第一条 为了贯彻《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）和市人民政府《关于印发〈宁波市预算外资金管理办法〉的通知》（甬政〔1997〕8号）精神，强化社会保障基金的预算约束，确保社会保障基金的安全、保值、增值，促进社会保障事业健
康发展，结合我市实际，制定本办法。
第二条 社会保障基金是政府行使管理职能，建立保证广大职工基本生活和基本医疗需要的社会保障制度，以政府信誉担保，通过法律、法规强制建立的专项基金。它不同于财政预算内、预算外资金，只能按规定全部用于社会保障支出。
第三条 社会保障基金包括企业职工养老保险基金、机关事业单位职工养老保险基金、农村社会养老保险基金、职工失业保险基金、再就业专项经费、职工医疗保险基金、企业职工工伤保险基金、企业职工生育保险基金、残疾人就业保障金、兵役义务费及重点优抚对象优待金、职工帮
困基金等。
第四条 在国家财政建立统一的社会保障预算之前，社会保障基金先纳入财政专户，实行收支两条线管理，并实行预、决算制度。
社会保障基金实行财政专户管理的具体办法，由各级财政部门会同社会保障行政主管部门及其它有关部门制定执行。
第五条 社会保障基金预算是指按规定筹集并管理的社会保障基金收入和由社会保障基金收入安排的用于专项社会保障支出的计划。社会保障基金预算实行“划分项目、核定收支、分级包干”的管理体制。
第六条 社会保障基金预算按统筹范围和统筹层次分市、县（市）区两级，两级预算分别由同级各社会保障基金经办机构的预算组成。
全市社会保障基金总预算由市级和县（市）区级社会保障基金预算组成。
第七条 社会保障基金预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。
第二章 预算管理职权
第八条 市及各县（市）、区人民政府是社会保障基金预算管理的国家行政机关。审查和批准本级社会保障基金年度预、决算及年中预算调整方案；组织本级社会保障基金预算的执行；制定社会保障基金预算管理重大的规定。
社会保障基金管理委员会代行政府预算管理部分职能，预审本级社会保障基金年度预、决算及年中预算调整方案；监督本级各部门社会保障基金预算执行；协调处理社会保障基金预算管理的有关重大事项。
第九条 市及各县（市）、区财政部门是社会保障基金预算管理的职能部门，审核并汇总编制本级社会保障基金年度预、决算草案及年中预算调整方案；具体组织本级社会保障基金预算的执行；定期向本级政府和上级财政部门报告社会保障基金预算执行情况；贯彻上级财政部门及本级
政府制定的社会保障基金预算管理规定；监督检查本级社会保障基金经办机构和下级财政部门社会保障基金预算执行情况；审核社会保障基金经办机构提出的社会保障基金结余额的安排；安排并拨付本级社会保障基金经办机构业务工作经费；负责社会保障基金财政专户管理核算工作。
第十条 社会保障行政主管部门负责指导审核下属社会保障基金经办机构拟定的各项社会保障基金预、决算草案及年中预算调整方案；具体组织并监督下属的社会保障基金经办机构预算执行；贯彻执行上级有关部门和本级政府及财政部门制定的社会保障基金预算管理规定。
第十一条 社会保障基金经办机构是各社会保障基金预算的具体编制和执行单位，编制社会保障基金年度预、决算草案及年中预算调整方案；严格执行经本级政府批准的社会保障基金预算，负责社会保障基金具体筹集和发放工作；负责社会保障基金结余额存期和购买国债的安排；执行
本级政府和财政部门制定的社会保障基金预算管理规定；定期向本级财政部门和相应的上级社会保障行政主管部门报告社会保障基金预算执行情况；负责社会保障基金及其机构工作业务经费收支管理核算工作。
第三章 预算编制
第十二条 社会保障基金预算由社会保障基金预算收入和社会保障基金预算支出组成。社会保障基金预算收入包括：各项社会保障基金收入；利息收入；上级补助收入；下级上解收入；财政补贴收入；其它收入。社会保障基金预算支出包括：各项社会保障金支出；补助下级支出；上解
上级支出；其它支出。
第十三条 社会保障基金预算草案由各级财政部门、各社会保障基金经办机构负责编制。
社会保障基金经办机构必须在每年的11月份向同级财政部门编报经主管部门审核同意的下年度社会保障基金预算草案。财政部门在审核各社会保障基金预算草案的基础上，汇总编制本级社会保障基金当年预算草案，并在当年的3月份前经同级社会保障基金管理委员会审查后报政府审
批。
第十四条 各级社会保障基金预算编制必须符合国家有关法律、法规和规章的规定，并坚持实事求是和收支平衡、略有结余的原则。按规定必须纳入预算的收支应该如实填列，不得隐瞒，不得少报或多报。
各级社会保障基金经办机构开展业务工作所需经费，由同级财政部门在财政预算中安排，除上级有特殊规定外不再从社会保障基金中提取或列支。
第十五条 社会保障基金预算的上年结余，全部用于下年度的社会保障预算支出。
第十六条 各县（市）、区的社会保障基金预算草案经本级政府审定后，在当年的3月份前由财政部门和有关社会保障行政主管部门分别报市财政局和市相应社会保障行政主管部门备案。市财政局应当会同有关社会保障行政主管部门及时审核汇编全市社会保障基金总预算草案并提交市
政府审查。
第十七条 经本级政府批准的社会保障基金预算为当年本级社会保障基金预算，各级财政部门应及时下达。
第四章 预算执行
第十八条 各级社会保障基金预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门会同有关社会保障行政主管部门共同负责。
第十九条 预算年度开始后，社会保障基金预算草案在本级政府批准前，可以先参照上年度同期预算安排正常运转的必需支出执行。社会保障基金预算草案经本级政府批准后，按照批准预算执行。
第二十条 各部门、各单位必须严格执行社会保障基金预算，任何部门、单位和个人不得超越权限，作出减少社会保障基金预算收入、增加社会保障基金预算支出的决定。
第二十一条 社会保障基金经办机构、负责代征的税务部门和相关的银行，必须依照各社会保障基金征收筹集的有关规定，严格履行各自职责，及时足额征收应征的各项收入，并按月及时将社会保障基金收入划入同级财政专户，实行收支两条线管理。
第二十二条 各级财政部门应当加强社会保障基金财政专户管理，确保专款专用，并按预算、按程序、按进度及时拨付社会保障基金预算支出资金。
第二十三条 各社会保障基金经办机构必须严格执行经依法批准的预算支出和社会保障基金使用有关规定，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准和改变支出用途。
第二十四条 各社会保障基金经办机构应当按财政部门的规定，向相应的上级社会保障基金经办机构和本级的主管部门、财政部门报送有关预算收支计划执行情况，并附说明材料。各级财政部门按季向本级政府、社会保障基金管理委员会和上级财政部门报告预算执行情况。
第二十五条 社会保障基金收入有上解任务的县（市）、区和单位，必须按市政府有关规定，及时足额上解。
第五章 预算调整
第二十六条 社会保障基金预算执行过程中，因特殊情况需要增加支出或减少收入而部分变更收支预算，社会保障基金经办机构应当编制预算调整方案。
第二十七条 社会保障基金预算原则上每年调整一次，在当年的9月份编制上报，并及时批复。
第二十八条 社会保障基金预算调整方案应列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经主管部门审定后，报同级财政部门。财政部门审核并汇总后，报同级社会保障基金管理委员会审查，经同级政府批准后执行。
各县（市）、区社会保障基金预算调整方案按规定报经批准后，在7日内由财政部门和有关社会保障行政主管部门分别报市财政局和市相应保障行政主管部门备案。
第六章 决 算
第二十九条 社会保障基金决算草案，由各级财政部门、各社会保障基金经办机构，在每一预算年度终了时编制。具体编制事项，由各级财政部门统一布置。
第三十条 社会保障基金决算草案编制必须符合法律、法规和规章规定，做到收支数额准确，内容完整。社会保障基金经办机构应当按照同级财政部门的要求编制本单位的决算，对全年收入和支出进行严格清理核对，不得估列代编，更不能随意调整收支数字，转移资金。
第三十一条 社会保障基金经办机构编报的决算草案，应在规定期限内经主管部门审核后报同级财政部门。财政部门复核汇总后报同级社会保障基金管理委员会审查，经同级政府批准后及时向社会保障基金经办机构批复。
各县（市）、区的社会保障基金决算经同级政府批准后，在7日内由财政部门和有关社会保障行政主管部门分别报市财政局和市相应社会保障主管部门备案。
第七章 监 督
第三十二条 社会保障基金结余除预留相当于2个月的必需支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户。任何部门、单位和个人不得利用社会保障基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。
第三十三条 各级财政部门、社会保障基金经办机构及其主管部门应按照本级人民代表大会或其常务委员会的要求，报告预算执行情况。
第三十四条 财政部门要加强社会保障基金收支的监督管理，健全财政专户和预算管理制度，监督检查本级社会保障基金经办机构和下级财政部门社会保障基金管理情况，提供优质服务，确保社会保障基金安全、保值和增值，促进社会保障事业健康发展。
市级财政部门要会同各社会保障行政主管部门对本级和各县（市）、区的社会保障基金预算收支情况及效果进行考核。
第三十五条 各级审计部门依法对社会保障基金收入、支出、结余和管理情况进行审计监督。
第三十六条 市级社会保障基金经办机构的主管部门要加强对本级和各县（市）、区社会保障基金管理情况的审计监督。各级社会保障基金经办机构要建立健全内部管理制度，定期不定期对社会保障基金收入、支出等进行检查，并自觉接受主管部门和审计、财政等部门的监督检查。
第三十七条 各级社会保障基金经办机构与财政部门要定期核对社会保障基金财政专户内的基金收支及结余情况。
第三十八条 市级成立由政府有关部门和社会各界组成的社会保障基金监督委员会，具体职责和人员组成由市政府另行发文确定。
第八章 罚 则
第三十九条 各有关部门和有关单位要严格执行国家有关规定，凡有下列行为之一的，由相关行政执法部门按照法律、法规和规章予以纠正并处罚，对直接责任人员，由所在单位或上级主管机关予以行政处分，情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任：
（一）未经依法批准擅自变更社会保障基金预算的。
（二）不按依法批准的社会保障基金预算和有关的基金筹集使用规定执行，擅自扩大或缩小征收、支出范围，提高或降低征收、支出标准，改变支出用途或挪作它用的。
（三）社会保障基金收入不按规定及时、足额上缴财政专户，坐收坐支的。
（四）不按要求接受财政、审计等有关部门监督检查的。
（五）有关部门和有关单位的工作人员在社会保障基金预算管理监督工作中徇私舞弊、玩忽职守的。
（六）其它违反国家规定行为的。
第九章 附 则
第四十条 各县（市）、区可根据本办法，制定实施意见，并报市财政局和有关社会保障行政主管部门备案。
第四十一条 本办法自1999年1月1日起执行。
第四十二条 本办法由市财政局负责解释。
1998年12月25日
“法治观念”与“依法治国”
长春铁路运输法院 林号兵
近年来，随着对“依法治国，建设社会主义法治（制）国家”研究和宣传的不断深入和扩大，“依法治国，建设社会主义法治国家”已成为当代中国的治国方略。人们已不再讨论人治与法治。对法的认识，也已经由“法制”转向了“法治”。早在古希腊时，亚里士多德就曾给法治下过这样一个定义：“法治应包含双重含义；已成立的法律秩序获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[1]法治国家是相对人治国家而言，是依法治国所追求的目标。而依法治国就是依照表现为法律形成的人民意志来治理国家，即治国的主体是人民，其中“国”应包括全国公民，并且首要的应是包括立法、行政、司法机关在内的国家机器。笔者认为，中国的法治建设是一项庞大、复杂的社会工程，争议颇多，但如果从法治观念层面对中国法治建设进行相关性的阐述，可能会有些益处。
法治（the rule of law）无论是作为一种理论学说，还是作为一种社会实践都源远流长。中国历史从秦王朝“法治”一页翻起，“春秋决狱”史不绝书，法律日益沦为经义之附庸，实用之工具。新中国成立后，“法”仍只是在暴力惩治的功能上被强调，只不过由帝王之器变成了无产阶级专政、阶级斗争的武器。改革开放之后，尤其是近几年，法治才逐渐被视为一种价值追求，成为法律至上的信仰。
依法治国（the rule by law）也称为法治国（lagal state，law - based state，）。据认为起源于康德的一句名言：“国家是许多人以法律为根据的联合。”[2]显然这里的法律不是法治中的法，而是指来自人民的公意。下面，笔者从不同的角度论述二者的区别。
首先，从哲学伦理角度来看。如果说人性恶学说是法治和依法治国共同的哲学理论假设的话，那么人权哲学则是二者在哲学基础上的区别所在。天赋人权理论是法治的逻辑基础，天赋人权说认为人的基本价值权利是神圣不可侵犯的，而法制的价值观正体现在对自由、正义等基本人权的坚定信念中。而与天赋人权理论相对的君权神授理论是依法治国的理论基础。君权神授理论认为权利是高高在上的，立法者的意志，是主权者的立法权的产物和表现。
其次，从二者的起源形式上看。法理学认为，法治是自然法理学的一部分。法治的思想渊源于十二、十三世纪的欧洲，因为当时欧洲有着较发达的法。[3]而依法治国是实证主义法理学的一支。康德的不可知论以及意志化法律思想是其最初的思想渊源，之后德国形成不同的依法治国理论，[4]也就是说，依法治国最初是在德国发展的。在德国，自由主义和民族主义是紧密结合的，形成纳粹的国家社会主义。纳粹党人实行依法治国，坚持法律意志论，用法律来“正义”他们的意志，制定“著名”的“纽伦堡法”，以法律的名义剥夺基本的人权，给历史，给世界留下惨痛的教训。
再次，从对法律的认识与要求来看。自然法理学将法分为自然法和人定法，认为自然法是人定法的指导和来源，与自然法理学相应的法治本身承认也要求人定法必须服从于更高的自然法，制定的法律必须合乎自然法的普世原则，即尊重基本的人权。依法治国则坚持实证法学的法律意志论，认为立法者的意志是法律的最高渊源，法律被看作是所有人或政府服从统治的工具和手段，亦即所谓的法律工具主义，但却否定法律本身的目的价值。依法治国好似康德的国家法律理论，从立论表面看似自然法，实是法律实证主义。[5]他们说统治者的权利可以变更法律，使自己高于法律之上。可见，依法治国只是徒具形式的“伪法治”。
最后，从二者目的或价值上来看。法治的法律是对基本人权的保护，法治的核心价值也正体现在对人权的保护上，是人权摆脱了由法律随意摆布的命运，为法律的目的找到归宿，明确法的目的价值。法律对人权的保护一方面是直接的，另一方面是通过对公权利的限制实现的。法律具有保护人权和“绝对的最高权威和优势的抵制专横权利的影响，排斥特权的存在，...... 。”[6]从另一个角度说，如自然法学分自然法和人定法一样，法治同样坚持实然价值与应然价值的统一。依法治国的法律中虽也规定了人权，但这种“法赋的人权”是同样可以用法律剥夺的，德国的纽伦堡法就是一典型例子，而这一点正是依法治国与法治相比最大的悲哀。意志法律论的法律工具主义使依法治国的目的价值呈现出功利和机会的倾向，导致最终否定法律的“应然价值”，一味强调法律的“实然作用”，反映在社会生活中必然是对基本人权等应然价值的忽视、蔑视以至敌视和践踏。
其实，现实历史已然对法治和依法治国作出了比较，在纽伦堡审判中，纳粹的不合“实质”正义的形式法律被没有“法律形式”的实质正义所审判。
以上仅仅是为深化对“法治”和“依法治国”的认识，从学理角度对二者作出的比较。邓小平在建设法治国家的讲话中说：“为保障人民民主 ...... 法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]由此可见，我国依法治国中依的“法”是肯定基本人权的“良法”，所说的，在我国依法治国与法治是相通相融的。在学理上比较二者的区别，并不意味否定二者应该可以融合互通的。
【注释】
[1]亚里士多德《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1985年版，199页。
[2]沈宗灵《现代西方法律哲学》，北京法律出版社1983年版25页。
[3]刘军宁《共和•民主•宪政》，上海三联书店1998年版，140页。
[4]栗劲，李放《中华使用法学大全》，长春吉林大学出版社1998年版。
[5]刘军宁《共和•民主•宪政》，上海三联书店1998年版，141页。
[6]阿伦，《立法至上与法治：民主与宪法》，〈法学译丛〉1986年第3期。
[7]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，136页。
